Ольга Крыштановская - Анатомия российской элиты

• Название: Анатомия российской элиты
• Автор: Ольга Крыштановская
• Издательство: Захаров
• Жанр: Политика
• Год: 2005
• ISBN: 5-8159-0457-0

«Анатомия российской элиты» — необычная книга. Это плод пятнадцатилетних исследований известного социолога Ольги Крыштановской. Российский правящий класс впервые подвергается анализу столь масштабно и глубоко. Это не досужие размышления автора, а жесткий, беспристрастный взгляд ученого, препарирующего действительность скрупулезно и объективно. За каждым словом стоят факты, цифры, доказательства. Сравниваются четыре поколения элиты: Брежневское, Горбачевское, Ельцинское и Путинское. Перед читателем раскрывается удивительный мир самой закрытой группы нашего общества — элиты, механизмов ее формирования, состава и композиции, внутренних конфликтов, особенностей генезиса и психологии. Особое внимание уделяется политическим реформам В. Путина и тому, какие последствия они будут иметь для правящего класса страны.

Книга рассчитана не только на научных работников, преподавателей, студентов и аспирантов, изучающих социологию и политологию, но и на широкий круг читателей, интересующихся тем, кто правит Россией.

---

Реформа политической системы не заставила себя долго ждать: уже через пять месяцев после победы на выборах в марте 2000 г. Путин меняет систему взаимоотношений федерального центра с регионами. Реформа Путина предполагала следующие шаги: создание новых административно-территориальных образований — федеральных округов, курировать деятельность которых были поставлены полномочные представители президента, их заместители, а также главные федеральные и просто федеральные инспектора со своими аппаратами;[273] изменение статуса губернаторов, глав местного самоуправления;[274] изменение принципа формирования верхней палаты Федерального Собрания — Совета Федерации;[275] создание Государственного совета.[276] Путин начал весьма решительную реформу, приведшую к изменению всей конфигурации институтов власти.

Создание трехуровневой системы распределения власти между центром и регионами

Президентский указ № 849 от 13.05.2000 г. ввел не просто новый элемент в политическую систему, но осуществил переход от двухуровневой системы управления к трехуровневой. Если раньше взаимодействие центра с регионами происходило при непосредственном контакте федеральных чиновников с губернаторами, ежемесячно съезжавшимися в Москву на заседания Совета Федерации, то теперь между федералами и регионалами появилась новая управленческая прослойка — полпреды (см. рисунок 4).

Рисунок 4. Итоги политической реформы В. Путина 2000 года

Восемьдесят девять российских регионов были объединены в семь округов, границы которых почти полностью совпадали с семью военными гарнизонами: Центральный (17 субъектов Федерации), Северо-Западный (11), Северо-Кавказский, переименованный в сентябре того же года в Южный (13), Приволжский (15), Уральский (6), Сибирский (16), Дальневосточный (10). Сложившееся в последние годы ельцинского правления деление регионов на межрегиональные «ассоциации» было проигнорировано, что способствовало разрушению установившихся между губернаторами связей, представлявшихся Кремлю опасными.

Полпреды и их заместители были отнесены к федеральным государственным служащим, входящим в состав администрации президента РФ. Назначение на должность заместителей полпредов, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществлялось руководителем администрации президента РФ, который также утверждал структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определял количество его заместителей.[277] Таким образом, несмотря на большие полномочия, полпреды были подконтрольны не только президенту, но и руководителю его администрации и полностью зависели от последнего при подборе своих заместителей. Это вызвало противостояние между полпредами и администрацией президента, которое наблюдалось и спустя два года после реформы. Противостояние было закреплено тем, что Путин в том же 2000 г. вводит полпредов в состав Совета Безопасности РФ, ставя их, таким образом, на один уровень с руководителем администрации.

Реформа вызвала к жизни и еще один конфликт интересов: совсем недавно независимые и влиятельные губернаторы оказались понижены в ранге, и теперь должны были апеллировать не лично к президенту, а к своему полпреду, который контролировал их деятельность. Ослабление власти губернатора проявлялось также в том, что главные федеральные инспектора (ГФИ), курировавшие в новой системе власти каждый субъект Федерации, получили больший статус по сравнению с представителями президента ельцинского времени. Путин провел массовые чистки среди представителей президента в регионах, каждый пятый из которых лишился своего поста.[278]

Путинские федеральные инспектора начали осуществлять проверки деятельности региональных администраций, и сразу же обнаружили массу несоответствий и нарушений не только в сфере законодательства. Конфликт между новым «этажом» власти и региональной элитой обозначился сразу же в большинстве регионов. Губернаторы были унижены потерей своей почти бесконтрольной власти и тем, что в их дела вмешиваются не только чиновники администрации президента и полпреды, но и федеральные инспектора — по большей части совсем молодые и неопытные назначенцы. Раздражение губернаторов вызывала также неопределенность функций полпредов и инспекторов. С критикой в адрес новой системы выступил влиятельный президент Татарстана М. Шаймиев, который сказал, что — параллельные функции федеральных и окружных структур плодят новые армии чиновников и ведут к полной неразберихе.[279] Были слышны и голоса тех, кто считал, что путинская «реформа регионального устройства направлена на превращение России из федеративного в унитарное государство».[280]

Однако неопределенность функций полпредов на этом периоде становления путинского режима имела свои плюсы, так как давала президенту возможность маневра в управлении регионами. Реальная миссия полпредов состояла не столько в конкретных контрольных действиях, но в том, чтобы быть опорой президента там, где того потребует ситуация. Кроме обозначенных в «Положении о полномочном представителе президента РФ в федеральном округе» задач (работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, организации контроля за исполнением решений федерального центра, реализации кадровой политики президента, предоставлении президенту регулярных докладов) полпреды выполняли и «особые поручения». Так, одной из важных неофициальных задач полпредов стала мобилизация так называемого административного ресурса на региональных выборах, подбор кандидатов и обеспечение условий для их избрания. О необходимости контроля над выборами президент говорил полпредам открыто.[281]

Внедрив новый «этаж» федеральной власти, президент Путин добился не только усиления центра, но и создал группу чиновников, преданных ему лично. Эта группа стала не только отрядом федералов, действующих от имени президента в регионах, но и селекционной кадровой лабораторией. Поскольку Путину первые два года правления приходилось в срочном порядке подтягивать своих людей, вопрос подготовки кадров для него имел первостепенную важность. В 2001–2002 гг. в системе государственной власти появляются новые ниши, заполняемые «резервом» — молодыми чиновниками, которые должны были проявить себя на политическом поприще. В первую очередь кадровый резерв формировался в аппаратах полномочных представителей президента в федеральных округах и в Совете Федерации, формируемом по новым принципам. Произведя реформу политической системы, Путин начал формировать новый слой элиты, деятельность которой была связана с представительством федеральных интересов в российских регионах. Первым шагом в формировании корпуса федералов было назначение полномочных представителей президента — этих супер губернаторов, наделенных довольно большими, но неопределенными полномочиями. У каждого полпреда было от 6 до 10 заместителей, а аппарат насчитывал примерно 150 человек, включая главных федеральных и просто федеральных инспекторов (по одному на каждый регион), и их помощников. Численность новой группы элиты составила полторы тысячи человек.

Нова роль губернаторов и реформа Совета Федерации

Реформа Путина заметно изменила роль губернаторов, которые в период правления Ельцина стали силой, угрожавшей стабильности центра. Теперь позиции губернаторов были сильно поколеблены. Фактически они лишились прямого доступа к президенту, так как между ними и Кремлем появился новый институт федеральной власти — инспектуры. Теперь всенародно избранные губернаторы могли быть уволены президентом, а региональные парламенты — распушены. Новый закон, принятый Государственной Думой 19 июня 2000 г., предусматривал возможность роспуска президентом регионального парламента и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в случае «препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц».[282]

Следующим шагом патитической реформы Путина стало принятие 5 августа 2000 г. федерального закона РФ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Новым законом отменялся порядок формирования СФ РФ «по должности», то есть губернаторы и спикеры региональных парламентов уже не могли быть «сенаторами». Теперь верхняя палата российского парламента формировалась из представителя законодательного собрания и представителя руководителя региональной администрации. Кандидатура представителя от законодательного органа власти вносилась на рассмотрение местного парламента спикером и утверждалась простым большинством. Кандидатура представителя от исполнительного органа власти назначалась губернатором, утверждалась указом, который направлялся в региональный парламент и там утверждался. Реформа вызвала ропот среди губернаторов: главы крупных регионов Э. Росссль, М. Прусак. А. Тулеев и др. выступили с открытой критикой действий президента. М. Прусак высказался прямо: «Мы проиграли, и теперь надо красиво и достойно уйти». А.Тулссв назвал реформу Совета Федерации объявлением войны губернаторам.[283] Сам Путин так объяснял логику производимой реформы: «Сегодня губернаторы и руководители республик являются институтами исполнительной власти. А будучи членами Совета Федерации — одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же должны исполнять. Это… фактически нарушение принципа разделения властей».[284]