Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

• Название: Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
• Автор: Наталья Ермасова
• Жанр: Деловая литература

Представлены теоретические и практические материалы, раскрывающие различные аспекты государственных и муниципальных финансов не только в Российской Федерации, но и в индустриальных странах (Австралия, Великобритания, Германия, Канада, США, Швеция), а также в государствах, которые входили в состав СССР (Армения, Киргизия, Литва, Украина). Показаны различные пути реформирования государственных финансов, системы налогообложения, направления финансовой децентрализации.

Для специалистов финансовых отделов в государственных органах управления, аспирантов и преподавателей, а также студентов, изучающих «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление».

---

Глава 3

Межбюджетные трансферты

Необходимость межбюджетных трансфертов. Большая часть основных видов налогов собирается на федеральном уровне, а расходы на образование, социальную политику, здравоохранение идут на региональном и локальных уровнях, поэтому возникает вертикальный дисбаланс (дефицит ресурсов на нижних уровнях до распределения трансфертов). Для большинства стран характерен также и горизонтальный дисбаланс (региональная асимметрия, связанная с неравномерностью экономического развития). В современной России эта асимметрия огромна, что обусловливает большие масштабы перераспределения ресурсов. Так, разрыв между наиболее обеспеченными и наименее обеспеченными регионами, определяемый по показателю налоговых доходов субнациональных бюджетов в расчете на одного человека, в России составляет 75,6 раза, в то время как в ФРГ – 8,1, США – 8,5, Канаде – 1,6 раза. В то же время объем финансовой помощи федеральных бюджетов субнациональным составляет: в России – 2,5%, ФРГ – 1,3, США – 2,4, Канаде – 3.21. Например, бюджетная обеспеченность в 2004 г. в Ямало-Ненецком округе превышала бюджетную обеспеченность Пермской области почти в 10 раз, а в Челябинской – в 12 раз (табл. 3.1).

Таблица 3.1

Бюджетная обеспеченность территорий Российской Федерации, руб. на одного человека

Например, в 2005 г. в Воронежской, Ивановской, Омской, Ульяновской областях, а также в ряде других регионов доля городов и районов, имевших дефицитные местные бюджеты, превышала 80%. В то же время в Кировской, Ленинградской, Тверской областях эта доля была ниже 25%. Если в Архангельской, Московской, Рязанской областях и в ряде других регионов острота дефицитности не превышала 3—5%, то в Республике Алтай она составляла почти 30%, а в Чувашской Республике даже превышала 60%.

Региональная асимметрия является причиной существенных различий в интересах и приоритетах у отдельных субъектов межбюджетных отношений.

Методы выравнивания. Существуют два основных метода: горизонтальное и вертикальное выравнивание в зависимости от того, перечисляются ли средства территориальными образованиями одного или разных уровней. Эти две базовые модели не являются взаимоисключающими и могут применяться одновременно.

Горизонтальное выравнивание используется в Германии между землями и муниципальными образованиями одной земли, а также в Дании и Швеции, которое заключается в том, чтобы избытки ресурсов наиболее богатых территориальных образований распределить между менее богатыми, не прибегая к средствам центрального правительства.

С точки зрения центрального правительства, эта модель обладает двойным преимуществом: во-первых, она ему ничего не стоит; во-вторых, не позволяет местным органам власти договориться между собой, чтобы требовать более полного выравнивания. Однако она имеет и политические недостатки, и прежде чем воспользоваться ею, необходимо серьезно оценить политическую волю.

Эта модель провоцирует конфликты между территориальными образованиями, поэтому наиболее богатые и влиятельные местные органы власти возражают против нее. В Германии эта система стала предметом нападок в связи с неумеренными финансовыми потребностями новых восточногерманских земель, поэтому пришлось ввести определенные ограничения. В Швеции в 1995 г. Верховный суд объявил эту модель антиконституционной, квалифицировав ее как налог, уплачиваемый одним местным органом другому. В связи с этим пришлось изменять текст закона и вносить уточнение о том, что все платежи поступают сначала в центральное правительство, которое их распределяет.

По этому поводу были даны разъяснения. Во-первых, центральные правительства хотят сохранить за собой контроль над органами местной власти, который они осуществляют путем безвозмездных перечислений. Во-вторых, центральные правительства не рискуют отдавать в руки местных органов власти серьезные налоговые рычаги, опасаясь нежелательных отклонений налоговой системы и расходов, поскольку в таком случае пришлось бы налагать другие ограничения на местные бюджеты.

В этой модели безвозмездные перечисления должны осуществляться нейтрально, чтобы не спровоцировать перекосов в выравнивании. Речь может идти о фиксированной сумме на душу населения (как в Швеции) или о проценте от налоговой базы (как в Дании). И та и другая форма трансфертов может быть организована таким образом, что они носят нейтральный характер и служат лишь для выравнивания разрывов.

По вертикальному выравниванию центральные правительства распределяют дотации всем местным органам власти (или только наиболее нуждающимся) так, чтобы их доходы достигли определенного уровня.

При использовании этой модели гораздо проще достичь консенсуса, поэтому ей пользуется большинство стран. Однако при этом сталкиваются со своего рода «налоговой иллюзией», так как все получают выгоду от этой системы и никто не платит. Такая модель меньше рискует вызвать конфликты между регионами; можно сказать, когда это необходимо, что она способствует строительству «нации».

Метод дотаций основан на ресурсах центрального правительства и может не распространяться на наиболее процветающие муниципальные образования. В последнем отчете правительства Швеции отмечается, что богатые муниципальные образования могут таким образом уклониться от контроля со стороны центрального правительства[7] . Именно по этой причине в Швеции отдается предпочтение модели горизонтального выравнивания.

Особенно дорогим для правительства метод дотаций оказывается, если оно решает вывести муниципальные образования на максимальный уровень налогового потенциала и помочь всем тем, чьи потребности превышают минимальный уровень. По этой причине данный метод является несовершенным, оставляя за пределами системы наиболее сильные в финансовом отношении муниципальные образования.

Смешанные системы выравнивания. Основные политические проблемы, возникающие при применении двух моделей выравнивания, не настолько отличаются, как порой принято считать. С одной стороны, с точки зрения государственных финансов в целом горизонтальное выравнивание оказывается не менее дорогостоящим, чем вертикальное; с другой – вертикальное выравнивание также может быть причиной напряженности, и не только между центральным правительством и органами местной власти, но и между самими последними, поскольку не все они получают (или не могут получить) равную помощь.

Колебания в необходимости дальнейшего развития децентрализации объясняются, вероятно, во многих странах также политическими препятствиями.[8]

В данном контексте ни тот ни другой представленный метод не позволяет полностью решить возникающие проблемы, поэтому не следует пренебрегать возможностью комбинировать их в рамках системы, финансируемой частично местными органами власти, а частично государством.

Такая система применяется в Швейцарии, в кантоне Берн. Закон о финансовом выравнивании, вступивший в силу в начале 1992 г. и активно работающий с 1995 г., предусматривает создание Фонда выравнивания.

Половина средств фонда обеспечивается за счет компенсационных отчислений коммун, имеющих индекс налогового потенциала выше 100; отчисляемая ими общая ежегодная сумма составляет в настоящее время 30 млн швейцарских франков. Такую же сумму ежегодных отчислений вносят в фонд кантональные власти.

Средства фонда идут на предоставление дополнительной помощи слабым в финансовом отношении коммунам: право на дополнительную помощь имеют только те коммуны, где индекс налогового потенциала менее 70 и где на душу населения налоговая нагрузка превышает средний уровень.

К бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:

1) если бюджетная система несбалансированна по вертикали, когда расходы децентрализованы более сильно, чем доходы (налоговые трансферты);

2) для уравновешивания возможностей регионов предоставления жителям стандартного набора бюджетных услуг (выравнивающие трансферты);

3) выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, для финансирования федеральных мандатов (целевые, в том числе постатейные, трансферты, субвенции);

4) создания у регионов (муниципальных образований) материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам («зеркальные» трансферты);

5) компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти (компенсации), а также в других случаях.

Перед рассмотрением каждой из этих причин необходимо уточнить терминологию, касающуюся трансфертов, поскольку термины, используемые в российской бюджетной практике, несколько отличаются от тех, которые принято использовать в западной практике и литературе.