Тимофей Бордачёв - Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»

• Название: Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»
• Автор: Тимофей Бордачёв
• Жанр: Политика

Это не публицистика, а серьезное исследование истории, текущего состояния и возможностей развития отношений России с Европейским союзом. От неумеренного оптимизма 90-х годов - к растущему недоверию, а теперь, порознь, но одновременно, - к пониманию общих вызовов, от чего трудный, но в принципе возможный шаг - нет, не к фундаментальному договору, в целесообразности которого автор сомневается, а к пакету соглашений во имя обеспечения общей безопасности. В отличие от публицистов, прямо работающих на власть, автор не склонен винить только ЕС во всех трудностях контакта и достаточно убедительно фиксирует немалое количество ошибок, совершенных и совершаемых в контактах с ЕС как российской дипломатией, так и ее бюрократией как целым. В отличие от чисто академических штудий, автор не ограничивается позицией наблюдателя, рискуя предложить абрис собственного проекта разработки нового модус вивенди с ЕС в условиях глобальной утраты прежнего порядка.

This is not political journalism but a serious study of the present situation and the possibilities of developing the EU-Russia relations. It was a long road from an unrestrained optimism of the 1990's to a growing mistrust, and now when both sides have independently realized the common challenges, there is one step to make - albeit a hard one but nevertheless possible - by signing a number of mutual security agreements, which will necessarily fall short of a fundamental treaty that the author deems to be unsustainable. Unlike those journalists who support the state propaganda line, the author is far from exclusively blaming the EU for all the difficulties of contact. He is convincing in registering quite a number of lapses committed in the past and present by Russian diplomacy as well as its bureaucracy. Unlike the purely academic studies, the author is not satisfied with an observer's position, taking the risk to propose an outline of his own project of modus vivendi with the EU at the time when the previous global order is no longer valid.

---

«Никто не требует от России привести свое законодательство в соответствие с нормами Евросоюза, но деятельность российских фирм на европейском пространстве значительно упростится, если правовые рамки будут общими».

Чуть ранее, на саммите Россия – ЕС в Париже (30 октября 2000 года), сторонами был инициирован Энергетический диалог, направленный на то, чтобы «рассматривать все представляющие общий интерес вопросы, относящиеся к данной области, включая развитие сотрудничества в сфере энергосбережения и рационализации производственных и транспортных инфраструктур, возможности для европейских инвестиций, а также отношения между странами-производителями и странами-потребителями». Кроме всего прочего, Энергетический диалог, как согласились обе стороны, в качестве важного элемента включал

«... предполагаемую ратификацию Россией Договора к Энергетической хартии, а также улучшение инвестиционного климата».

Объективно оценивая этот процесс, российские наблюдатели сходятся во мнении, что основной причиной его затруднений стала сложная внутренняя ситуация в самом Европейском союзе. Вопросы энергетических отношений с такими крупными партнерами, как Россия, несмотря на свою важность для выживаемости европейской экономики, стали предметом не только торга по линии Москва – Европа, но и жесточайших дебатов между Брюсселем и европейскими столицами. Органы ЕС, и в первую очередь Европейская комиссия, всегда стремились к расширению своих возможностей за счет приобретения новых компетенций.

Особенно в таких важных областях, как энергетика. Неудивительно поэтому, что условия сотрудничества, которые могла предложить России европейская сторона, отражали, пожалуй, все предпочтения, кроме российских. И уж точно европейским чиновникам не приходило в голову привлечь к работе над основополагающими документами своих коллег из Москвы и российских компаний.

Подход Евросоюза к энергетическому сотрудничеству оформился уже в начале 1990-х годов, на момент подписания Энергетической хартии и договора к ней. В то время энергетическое законодательство внутри Европейского союза только формировалось, поэтому Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Евросоюзом просто содержало отсылку на Договор к Энергетической хартии как на основу отношений в энергетике. Так, согласно параграфу 1 статьи 65 СПС,

«Сотрудничество осуществляется на основе принципов рыночной экономики и европейской Энергетической хартии на основании постепенной интеграции энергетических рынков в Европе».[40]

А статья 105 СПС, подтверждая это, вновь прямо отсылала к положениям Энергетической хартии. Сама хартия и договор к ней создавались при непосредственном участии Европейской комиссии. Это было обусловлено как наличием компетенций у Европейского сообщества в вопросах торговли и транзита, так и, следовательно, необходимостью вовлечения Еврокомиссии в переговорный процесс. Кроме того, последняя должна была обеспечить, чтобы взаимоотношения в области торговли, инвестиций и транзита не противоречили начинавшейся тогда либерализации энергетических рынков стран – членов ЕС.

Поскольку развитие рынка ЕС стало выходить за пределы того, что было сформулировано в Договоре к Энергетической хартии, а Россия не торопилась его ратифицировать, Европейский союз стал постепенно прописывать новые условия сотрудничества в области энергетики. Речь уже шла о том, чтобы Москва постепенно сближала свое законодательство в энергетической сфере с европейским.

Татьяна Романова из Санкт-Петербургского университета пишет в этой связи, что постепенно

«... идеалистическое видение Договора к Энергетической хартии сменилось реалистическим восприятием хартии, Договора к Энергетической хартии и надстроенного над ними Энергетического диалога в качестве средства обеспечения энергетической безопасности. Одновременно сохранялась идеалистическая вера в то, что либерализация на основе разработанных в Европейском союзе принципов по определению хороша для всех государств, включая Россию».[41]

Концепция европеизации

И тут мы вплотную приближаемся ко второй причине возникшего в отношениях между Россией и ЕС застоя – запрограммированному характеру политики Европейского союза в отношении соседей, основанной на концепции европеизации, понятой как ускоренная социально-политическая конвергенция и сближение ценностей на основе европейской модели. При этом существенной разницы между странами – кандидатами на вступление в ЕС и государствами, такой перспективы не имеющими, Брюссель не видит.

Практическим выражением данной линии стали как интеграционное по своему характеру соглашение ЕС – Россия 1994 года, так и все дальнейшие двусторонние инициативы. В силу объективных причин именно повестка дня ЕС была в наибольшей степени отражена в содержании документов, принимаемых на саммитах и встречах более низкого уровня.

Одновременно с постепенным раскачиванием конфликтного маятника в области энергетических отношений ЕС и Россия остро столкнулись по вопросу уже упоминавшегося калининградского транзита. Суть проблемы в самых общих чертах заключалась в следующем. После провозглашения независимости Литовской Республики и установления между ней и Россией дипломатических отношений стороны смогли вполне цивилизованно решить вопрос о передвижении российских граждан, проживающих в Калининградской области, в Россию и обратно.

Согласно российско-литовским договоренностям, это передвижение осуществлялось на безвизовой основе. Вместе с тем в рамках подготовки Литвы к вступлению в ЕС ее власти должны были выполнить определенный набор требований, связанных с так называемым шенгенским пакетом, в том числе аннулировать существовавшие до этого с иностранными государствами двусторонние особые режимы передвижения граждан и грузов. При обсуждении транзитной тематики нужно не забывать по меньшей мере две вещи.

Во-первых, несмотря на существование пресловутых шенгенских правил, никто не требовал от Литвы немедленного введения для россиян транзитных виз. С учетом того, что полноценное вступление Литовской Республики в Шенгенское соглашение состоялось только в 2008 году, эта страна могла еще по меньшей мере несколько лет сохранять особый режим с Россией. На право самих граждан Литвы путешествовать в другие страны Евросоюза без визы калининградский транзит также влияния не оказывал.

Во-вторых, в период вступления в Европейские сообщества Испании и Португалии (1986) этими странами были обеспечены особые режимы передвижения для граждан целого ряда стран Латинской Америки. Спору нет, количество и, возможно, качество экономических и культурных отношений между Испанией и, например, Сальвадором гораздо шире, чем между Россией и Литвой. Среди всех стран Прибалтики там проживает наименьшее число этнических русских. Но и речи о безвизовом режиме въезда в ЕС для россиян никогда не шло. Вопрос в 2002 году стоял только и исключительно о транзите для граждан РФ, проживающих в Калининградской области.

Несмотря на то что, как справедливо замечала российская сторона, у Литвы и ЕС были в 2002 году все возможности сделать решительный шаг навстречу России и существенно укрепить тем самым взаимное доверие, этого сделано не было. Вместо реализации дружественной по отношению к нашей стране политики ЕС и страны-члены предприняли попытку, успешную в краткосрочной перспективе, но ошибочную в перспективе стратегической, сломать и унизить Москву по такому важнейшему для ее суверенной гордости вопросу, как свобода передвижения российских граждан. И представить всех этих граждан, как массово писала тогда польская и прочая пресса, проститутками, наркоманами и контрабандистами.

Оскорбить удалось, сломать – нет. Своим поведением в 2002 году Евросоюз и Европейская комиссия, метавшаяся между желанием показать собственную значимость и услужить даже столь маловажной стране-кандидату, четко указали России на свое отношение к ней и присутствовавшему в тот исторический период стремлению ее руководства к позитивному диалогу на основе «европейского выбора». В результате негибкость ЕС привела к накоплению у российского руководства усталости по отношению к европейским партнерам. Все чаще она выливалась в откровенное раздражение:

«Такая позиция ЕС по отношению к России, по нашему мнению, является неоправданной и нечестной. Ничего общего со вступлением в ВТО эти проблемы не имеют и к вступлению в ВТО не относятся. Мы рассматриваем это просто как попытку выкручивания рук. Должен сказать, что руки у России становятся все крепче и крепче. Выкрутить их вряд ли представляется возможным даже такому сильному партнеру, как Евросоюз».[42]

Определенную роль в «решении» калининградской проблемы сыграло и то, что функции страны – председателя ЕС в первой половине 2002 года исполняла Дания – традиционно близкая странам Прибалтики малая страна ЕС. Не случайно, что сменившие у председательского руля датчан греки постарались сделать все возможное, чтобы приглушить возникшие неурядицы. Реальным отражением такой политики стали торжественный, но не очень содержательный саммит Россия – Евросоюз в Санкт-Петербурге и полное отсутствие российской тематики в отчете, подготовленном Афинами по итогам шести месяцев председательства в ЕС. Запланированная ревизия Общей стратегии Евросоюза в отношении России также была незаметно отложена «на потом».