Леонид Смирнягин - Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

• Название: Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки
• Автор: Леонид Смирнягин
• Жанр: Публицистика

Книга-размышление о парадоксах русского варианта федерализма, о накопленных противоречиях, о предрассудках, оценка его успехов, недостатков и особенностей.

"Межрегиональные различия в уровне жизни существуют в любой стране, они неизбежны. Однако если они превышают определенные пределы, то это неминуемо означает брак в работе государственного устройства страны или неэффективность государственных властей. Здесь неминуемо нарушаются права граждан. Ведь право пользоваться одинаковыми благами вне зависимости от места проживания - одно из фундаментальных прав гражданина…

Речь идет уже не просто о сглаживании диспропорций в социальном развитии, речь идет о целостности нашей страны как государства. И если на чисто политическом уровне нам удалось снять опасность развала России, то на уровне социально-экономическом эту задачу еще предстоит решать…".

---

Но дело даже не столько в этом, как в том, что по самой своей сути федеральные налоги устанавливаются не на регионы, а на физических лиц и на организации, притом, как правило, вне всякой зависимости от того, где налогоплательщик размещается. Федеральные налоги платят граждане России, а не граждане N-ской области. Эти граждане - не региональные данники России, а ее собственные жители, и это они сами делят свое налоговое бремя на две или три части. В силу этого региональные власти вообще не вправе вмешиваться в отношения между федерацией и ее гражданами.

Здесь метафора "регионы" играет прямо-таки зловещую роль. Ее буквальное использование разъедает нашу федерацию не хуже, чем сепаратистские заявления каких-нибудь горе-политиков.

"Борьба" за права регионов

В завершение - несколько слов еще об одном предрассудке. Он не такой значительный, как перечисленные выше, но все же весьма примечателен.

Как для зарубежной, так и для отечественной литературы о российском федерализме типичен особый милитантный стиль. Отношения между федеральными властями и региональными, между Москвой и столицами субъектов воспринимаются как "борьба", как сражение, как непримиримое столкновение интересов. Особенно много такой боевитости в региональных публикациях, где Москве почти всегда приписывается зловещая роль источника неустанных козней. Благо бы такой тон был присущ только публицистике - нет, он господствует и в научной литературе.

Последнее весьма печально. Можно простить журналистам то, что они переносят на федералистскую тематику тот тон, который был типичен для советской журналистики (вспомните пресловутую "битву за урожай"). Но ученым это непростительно. Ведь федерализм по самой своей сути, это способ взаимодействия, а не арена вражды. Это вовсе не свод правил спортивного состязания - кто кого. Напротив, это, если хотите, то же свод правил, но правил взаимодействия. Это не способ победить в сражении, а способ избежать его и превратить сражение в сотрудничество.

Поэтому обсуждение проблем федерализма в тоне "борьбы" противоречит самому духу федерализма и выдает в авторе полное непонимание этого духа.

Заключение

Еще недавно можно было с уверенностью говорить, что именно на фронте федерализации реформирование нашего общества продвигается особенно быстро, и прежде всего потому, что мы избрали самый верный путь решения встречающихся на этом направлении задач - форсированную федерализацию государственного устройства. А сегодня многое свидетельствует о том, что началось торможение позитивных процессов, нарастают серьезные трудности, связанные с федерализмом, и возникают общественные процессы весьма тревожного свойства.

Причин здесь несколько, они порождены не только негативными сторонами нашего развития, но и позитивными. По-видимому, федерализация набрала такой высокий темп, что общество не успевает приспособиться к новым формам государственности. Политическая независимость регионов, законотворчество их представительных органов, растущая финансово-экономическая активность их властей - все это развивается, из-за высокой скорости федерализации, без должного законодательного оформления, во многом стихийно, а потому порою уродливо. В нашей государственности назревают серьезные перекосы, которые, если их оставить без внимания, могут застыть, превратиться в норму, угрожая нашему государству перерождением в такие формы, которые весьма далеки от конституционных. Вдобавок к этому в самой территориальной структуре нашей страны набирают темп процессы все большего расхождения регионов друг от друга, притом не только по социально-экономическим параметрам, но даже по самому укладу общественной жизни.

Между тем для нашей страны проблемы регионального развития имеют особое значение. В России пренебрегать ими нельзя, она слишком для этого велика, слишком разнообразны ее регионы. Недаром Россию иногда называют "страной регионов". На базе их многообразия возникает глубокое территориальное разделение труда. Оно дает громадную экономию ресурсов, если каждый район производит не всю гамму необходимых ему товаров, а только те, которые именно в нем можно производить с наименьшими издержками. Тогда между регионами возникают активные торговые связи, и это дает, помимо чисто экономического, большой политический эффект: страна, пронизанная подобными связями, оказывается особенно прочной, потому что все районы зависят друг от друга и заинтересованы в подобном единстве, потому что оно дает им весомую экономию ресурсов.

Вот почему разнообразие регионов становится залогом их единства. Одинаковым районам необязательно находиться в одном и том же государстве: все, что есть у одного, есть и у другого, и у них нет нужды взаимодействовать друг с другом.

Россия издавна отличалась особо глубоким территориальным разделением труда. В СССР оно получило особенно большое, развитие. Именно это во многом и уберегло Россию от распада в критические годы, потому что ни один ее регион или даже группа соседствующих регионов не могли существовать изолированно от других.

К сожалению, этот процесс зашел у нас слишком далеко. Он породил большие различия между районами не только по специализации, но и по уровню экономического развития, по уровню жизни людей. Нельзя считать приемлемым, когда одни регионы в несколько раз отличаются от других по таким важнейшим показателям социального развития, как душевые доходы, спад производства, безработица, младенческая смертность или душевая Обеспеченность расходами госбюджета.

Межрегиональные различия в уровне жизни существуют в любой стране, они неизбежны. Однако если они превышают определенные пределы, то это неминуемо означает брак в работе государственного устройства страны или неэффективность государственных властей. Здесь неминуемо нарушаются права граждан. Ведь право пользоваться одинаковыми благами вне зависимости от места проживания - одно из фундаментальных прав гражданина.

В этом отношении ситуация в России намного тревожнее, чем в других развитых странах мира. Приходится признать, что за годы реформ эти различия сильно возросли, сегодня они достигли нетерпимо высокого уровня.

Хуже того, по-прежнему не изжиты, а лишь усугубляются исторически сложившиеся разрывы в общественной ткани России, из-за которых разные районы живут как бы в разных эпохах: одни уже в так называемой "постиндустриальной" эпохе и мало отличаются от передовых регионов развитых стран Запада, а другие находятся еще в доиндустриальной стадии, с архаичными общественными отношениями.

История учит, что страны, где образуются такие разрывы, неизбежно оказываются перед лицом угрозы распада. Яркий пример - США середины прошлого века, где рабовладельческий Юг решил отделиться от страны, в которой развивался капитализм, и ей пришлось пройти через страшную гражданскую войну, чтобы сохранить свою целостность.

Поэтому мы должны с полной серьезностью отнестись к этим тревожным тенденциям в нашем развитии, принять все меры к тому, чтобы остановить их, повернуть вспять. Речь идет уже не просто о сглаживании диспропорций в социальном развитии, речь идет о целостности нашей страны как государства. И если на чисто политическом уровне нам удалось снять опасность развала России, то на уровне социально-экономическом эту задачу еще предстоит решать.

Есть еще один фактор, который делает ее особо актуальной. Мы стоим на пороге экономического роста. Мировой опыт показывает, что экономический рост неминуемо ведет к нарастанию диспропорций в структуре общества, в том числе в территориальной структуре. Значит, нам предстоит столкнуться с тем, что межрегиональные диспропорции, и без того большие в нашей стране, в ближайшем будущем начнут усугубляться еще более. А ведь социальные процессы, особенно территориальные, обладают большой инерционностью. Раз начавшись, они с большим трудом поддаются корректирующему воздействию. Поэтому надо с особым вниманием следить за первыми признаками их роста и принимать меры по такой корректировке как можно раньше.

Можно без преувеличения сказать, что от решения этой проблемы зависит судьба всех реформ в России. Ее невозможно реформировать по частям, продвигаясь прежде всего там, где реформы идут легче всего, и откладывая "на потом" реформирование наиболее отставших регионов. Из-за этого формационные различия между разными частями страны, и без того тревожные, приобретут характер, несовместимый для единого государства. Именно с такими процессами связана больше всего чеченская трагедия, в которой история столкнула народы, во многом разные по своим системам ценностей.

Уже сегодня легко увидеть, что реформы продвигаются по стране весьма неравномерно, отражая территориальную неравномерность самого общества. Одним регионам реформы дали позитивный импульс, сулили большие выгоды, а других поставили в тяжелейшие условия из-за специализации на отраслях, которые в рыночных условиях пришли в упадок.