Леонид Смирнягин - Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

• Название: Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки
• Автор: Леонид Смирнягин
• Жанр: Публицистика

Книга-размышление о парадоксах русского варианта федерализма, о накопленных противоречиях, о предрассудках, оценка его успехов, недостатков и особенностей.

"Межрегиональные различия в уровне жизни существуют в любой стране, они неизбежны. Однако если они превышают определенные пределы, то это неминуемо означает брак в работе государственного устройства страны или неэффективность государственных властей. Здесь неминуемо нарушаются права граждан. Ведь право пользоваться одинаковыми благами вне зависимости от места проживания - одно из фундаментальных прав гражданина…

Речь идет уже не просто о сглаживании диспропорций в социальном развитии, речь идет о целостности нашей страны как государства. И если на чисто политическом уровне нам удалось снять опасность развала России, то на уровне социально-экономическом эту задачу еще предстоит решать…".

---

Почти забавно, что и в СССР областные власти, как правило, тоже обладали немалой самостоятельностью. Москва могла снять первого секретаря обкома партии, но не могла жёстко контролировать его повседневную работу. Здесь было очень много похожего на ситуацию в Российской империи. Первый секретарь обкома КПСС располагал огромными возможностями для контроля за жизнью области практически во всех аспектах вплоть до семейного. Вспоминаются рассказы о ярославском "первом" Ф.И.Лощенкове, без подписи которого нельзя было утвердить даже высоту ступенек на лестнице к Волге (!). А ведь это был далеко не худший образец "первого".

Можно утверждать, что в СССР первые секретари обкомов обладали даже большей властью, чем царские губернаторы. Ведь губернаторам было непозволительно вмешиваться в общероссийскую политику, а первые секретари получали к ней широкий доступ через Центральный комитет КПСС, который играл в жизни страны огромную роль.

Анализ трех сотен биографий членов ЦК, опубликованных в "Известиях ЦК КПСС" (№№ 2 и 5 за 1989 год), показывает, что в апреле 1989 года в нем было 123 члена, которые занимали когда-либо посты первых секретарей на уровне обкома. Из них только 50 были действующими первыми секретарями, 46 членов были ими в прошлом, а в то время занимали другие должности. Особенно примечательна группа из 27 "пенсионеров союзного значения", которые были первыми секретарями обкомов в первые горбачевские годы. Еще в 1987 г. Горбачев начал отправлять их послами в разные страны, а с 1988 года - просто на пенсию. Однако удалять их из ЦК он все же поостерегся. В результате оказалось, что Белгородская, Кемеровская, Нижегородская, Самарская и Свердловская области имели среди членов ЦК по три (!) своих первых руководителя, из них только в первых двух - во главе с действующим первым секретарем, а в остальных трех - только бывших "первых". Многие московские члены ЦК были выдвиженцами с мест и отлично помнили свои региональные корни. Как правило, они поддерживали "своих" секретарей и выстраивались в некие региональные группировки. Еще при Горбачеве были хорошо различимы ленинградская группировка, украинская и, конечно, уральская.

Тем самым региональные интересы получали весьма полное отражение в работе высших государственных органов СССР. Казалось бы, чего еще можно желать, стоит ли сетовать на формальный характер советского федерализма, если на практике интересы регионов все же играли свою роль, притом немалую. Но в том-то и дело, что они играли эту роль как бы подпольно, вопреки закону. К сожалению, из-за этого сложилась дурная традиция смотреть на территориальную автономию как на что-то незаконное, способное существовать только скрытно, под покровом пусть декоративной, но обязательной централизации управления государством.

Этнический парадокс

Около трети субъектов федерации называются республиками или округами, которые выделялись по признаку компактного проживания определенной нерусской нации - так называемой титульной. Такое выделение было краеугольным камнем сталинской национальной политики, её наиболее зримым воплощением и самым любимым достижением, поскольку таким образом нерусские нации СССР получали некую государственность.

Этот признак в принципе противоречит идее федерализма. Федерализм и национальный вопрос - это проблемы разной природы. Жители регионов заслуживают самоуправления просто по рождению, а не по национальности. Нации же имеют право на охрану своей культуры по всей территории страны, а не только там, где они сильнее всего представлены. Наши автономии первыми пробили брешь в российском псевдофедеральном унитаризме, успешно использовав для этого предрассудок насчет совпадения федерального и национального, - честь им за это и хвала, их политическим и общественным лидерам и самой общественности автономий. Однако теперь настает время двинуть в эту брешь остальные регионы, а для этого предстоит раздать им права, отвоеванные автономиями.

К тому же в России выделение национальных территорий крайне неточно: в сумме большинство жителей таких республик или округов составляют русские, в тo же время 40% титульных наций живет вне соответствующих республик или округов. Здесь беспокоит сам принцип: совместимы ли федерализм и национализм, может ли федеральный способ правления стать механизмом решения национального вопроса?

Большевики принялись внедрять федерализм в СССР специально для того, чтобы с его помощью решить национальный вопрос. Они создали сложную, многоярусную систему союзных и автономных республик, областей, округов. Но федерализм мало пригоден для решения таких задач, и Россия показала это со всей наглядностью. Сегодня в автономных республиках России большинство составляют русские, а не "титульные" нации, давшие названия этим административным единицам. Более того, почти половина титульных наций живит за пределами "своих" республик.

Это неопровержимо доказывает, что попытки дать стимул развития национальным культурам, выделив для них специальные части территории страны, на деле привели к тому, что за пределами выделенных территорий национальные культуры остались без этих стимулов. Идея провалилась, и поделом: ведь федерализм предусматривает автономию территориальных общностей вне зависимости от их национального или иного состава, тогда как решение национального вопроса заключается в том, чтобы обеспечить культурное развитие наций на всей территории страны, вне зависимости от того, где живут граждане, принадлежащие к этой нации.

Тема этнических мотивов в государственном устройстве России - одна из самых популярных и острых в нынешних дискуссиях вокруг нашего федерализма. Нам еще придется к ней возвращаться, и не раз. Здесь бы хотелось лишь подчеркнуть сам парадокс: нынешняя федерация унаследовала рубежи, выкроенные ради решения национальной проблемы, однако они проблему эту не решают, а только запутывают.

Масштабный парадокс

Уже четыре века российское государство выглядит как бы слоистым. Наверху правит неумолимая унитарность, а чем ниже мы спускаемся по иерархии районов и поселений, тем слабее воздействие верховной власти, тем важнее самоорганизация, тем выше автономия повседневной жизни от регулирования сверху. Чем мельче масштаб административно-территориальной единицы, тем автономнее она живет.

Это выглядит неким разрешением тех противоречий, о которых говорилось раньше. Но это не так. Эти "слои" плохо уживались друг с другом. Верхний слой обладал верховной властью и настаивал, как только мог, на своём праве регулировать всё и вся, так что автономия нижних слоев жила в основном неспособностью верховной власти настоять на своём. Как только верховная власть оказывалась в силах подавить эту автономию, она обычно делала это, нередко в жестоких формах. Вспомним Петра Первого. Ничем иным как душегубством нельзя назвать погром, который устроил Пётр своим подданным, посмевшим самовольно поселиться в степи на юге нынешней Воронежской области; в самом конце 17 века по его приказу поселения были сожжены, а жители перебиты, хотя это были исконно русские люди.

Формальный парадокс

Во времена большевизма наша страна существовала как федеральное государство. Большевистская пропаганда уделяла этой стороне дела большое внимание, федеративное устройство страны считалось важным достижением режима, одним из парадных олицетворений его демократичности, а также решённости национального вопроса самыми кардинальными средствами. На деле же, как известно, это было жёстко централизованное государство, во многом воспроизводившее устройство Российской империи.

Такое противоречие между формальной и реальной сторонами дела не ново для российской истории, российской культуры. Однако для идей федерализма в России оно сыграло весьма дурную роль. Никогда не знавшая подлинного федерализма, российская общественность весьма склонна считать, что она уже располагает большим опытом реальной жизни в условиях федерализма, а потому обладает достаточно хорошими знаниями в этой области. Сей предрассудок сильно въелся в нашу культуру, и это лишний раз доказывает, что лучше полное незнание, чем знание ложное...

Поэтому прививать федерализм как систему идей в России особенно трудно не потому, что ее здесь нет, а потому, что это место в русской политической культуре уже занято, и занято совершенно ошибочным, но живучим представлением.

В этом отношении обстановка в России сильно отличается от ситуации в классических странах федерализма вроде США или Швейцарии. В США федерализм внедрялся для охраны личных свобод от засилья государства, в Швейцарии - для охраны свобод местных общин, а в России его приходится вводить для насаждения того и другого на почти пустом месте. У них власть произрастает снизу, от гражданина, а потому наиболее легитимна внизу, и граждане особенно активны на выборах местных властей (в США, если выборы в местные и федеральные органы власти протекают раздельно, на местные приходят порою около 90% избирателей, а на выборы в национальный конгресс - дай бог половина). У нас же источник власти - некое ядро центрального государства (царь с аристократией, генсек с политбюро), избиратель издавна знает, что местные власти обладают только, так сказать, эманацией силы властей общегосударственных а потому интерес граждан к выборам быстро падает сверху вниз. Наконец, - и это очень важно, - у них есть привычка кропотливо отлаживать свое государственное устройство, есть долгий опыт, порою мучительный (вспомним гражданские войны в США или Швейцарии), а мы не привыкли думать об устройстве государства сами и ждем, чтобы "наверху" изобрели что-нибудь такое, чтобы все переменилось к лучшему, да притом сразу; сама же власть нам отвратительна, как руки брадобрея (Мандельштам).