Леонид Смирнягин - Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

• Название: Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки
• Автор: Леонид Смирнягин
• Жанр: Публицистика

Книга-размышление о парадоксах русского варианта федерализма, о накопленных противоречиях, о предрассудках, оценка его успехов, недостатков и особенностей.

"Межрегиональные различия в уровне жизни существуют в любой стране, они неизбежны. Однако если они превышают определенные пределы, то это неминуемо означает брак в работе государственного устройства страны или неэффективность государственных властей. Здесь неминуемо нарушаются права граждан. Ведь право пользоваться одинаковыми благами вне зависимости от места проживания - одно из фундаментальных прав гражданина…

Речь идет уже не просто о сглаживании диспропорций в социальном развитии, речь идет о целостности нашей страны как государства. И если на чисто политическом уровне нам удалось снять опасность развала России, то на уровне социально-экономическом эту задачу еще предстоит решать…".

---

Все эти расхождения - отнюдь не пустая формальность. За ними - весьма существенные различия в возможностях властей республик и областей. В связи с этим вспоминаются слова бывшего министра финансов Б.Федорова, который заметил в начале 1994 года, что за 1993 год главы администраций областей 37 (!) раз угрожали Центру прекратить выплату федеральных налогов - и ни разу этого не сделали, но не потому, что сжалились над Центром, а просто потому, что не имели на сей счет никаких реальных возможностей. Ведь сбором федеральных (и прочих) налогов руководит Налоговая служба, учреждение сугубо федеральное, и предприятия-налогоплательщики адресуют свои "платежки" именно ей, а вовсе не областным властям для последующей передачи в Центр (такая система принята в некоторых странах, но не у нас). Так что областные власти бессильны перехватить поток налогов в Центр. Однако руководители республик такую силу имеют, потому что они контролируют назначения в руководстве своих отделений Центрального банка, с ними тщательно согласовываются и другие назначения на местные федеральные посты, от милиции до Налоговой службы (пожалуй, только ФСБ остается здесь исключением).

Другой пример. В начале 1998 года счетная палата Государственной думы во главе с депутатом С. Болдыревым проверила исполнение Правительством бюджета прошедшего года и вскрыла немало серьезных нарушений. Среди них - громадные различия между субъектами федерации в реальном переводе федеральных трансфертов в бюджеты субъектов. И что самое важное для нашего контекста - сплошь и рядом в областях имело место сильнейшее недовыполнение, тогда как практически во всех республиках - даже перевыполнение. Это как нельзя лучше свидетельствует о том, что в нашей государственной структуре имеется множество скрытых, но весьма действенных механизмов для того, чтобы республики имели преимущества.

Факты такого рода многочисленны. Они хорошо обеспечивают аргументами тех, кто требует покончить с асимметричностью федерации или хотя бы начать работу в этом направлении. Я к их числу не отношусь. Несмотря на предыдущие утверждения о том, что федерализм и национальный вопрос есть явления разного порядка и что федерализм не может служить способом решения или смягчения национального вопроса, я полагаю, что ставить в повестку дня исправление асимметричности РФ было бы ошибочно и уж по крайней мере несвоевременно. На этот счет есть свои аргументы.

Прежде всего, нынешние преимущества республик вовсе не происходят из конституционных недомолвок. Напротив, сама конституция подобными недомолвками просто отразила ту ситуацию, которая уже сложилась в России к тому времени (то есть к 1993 году). Поэтому было бы нелепо нападать на статьи конституции ради исправления существующей де-факто асимметричности. Как раз конституция в ней виновата меньше всего, ведь она эту асимметричность так и не узаконила, ограничившись весьма мягкими формулировками в духе "и нашим, и вашим". Впрочем, именно таким и должен быть классический текст конституции, рассчитанной на долгий срок, - весьма обобщенным, даже туманным, чтобы его мог истолковывать применительно к данному времени специально уполномоченный на то орган - Конституционный суд.

Далее, подобная асимметричность не так уж уродлива, не так уж противоречит сложившимся в России нормам. Республики и вправду опередили остальные субъекты по темпам реальной своей федерализации, их руководство было несравнимо более активно в политической жизни страны. Пока руководители областей козыряли своей аполитичностью, пока они подчеркивали, что являются только хозяйственниками, большинство руководителей республик (особенно Татарстана, Карелии, Якутии) не гнушались самой - настоящей политикой и много в ней преуспели. Как уже подчеркивалось, именно они первыми прорвали блокаду, советского псевдофедерализма, так что можно понять тех сторонников асимметрии, которые говорят, что по нынешним временам республики заслужили свои привилегии.

Нельзя не видеть, что асимметрия слабеет, права субъектов де-факто выравниваются, Это происходит не столько благодаря демаршам областных руководителей, сколько просто по ходу жизни и по мере укрепления Центра. Если согласиться с теми, кто утверждает, что республики "нахватали" привилегий в период крайней слабости центральных российских властей, то этот период, судя по многим признакам, завершился или завершается. Центру все чаще удается настаивать на общих для всех правилах федеративной жизни. Достаточно вспомнить 1993 год, когда многие крупные республики получали из федерального бюджета несопоставимо больше, чем те налоги, которые поступали в него с их территорий. Ныне этой практике положен конец, и если, к примеру, Татарстан мало дает в бюджет России, то мало из него и берет.

На ослабление асимметрии работает и такой процесс, как заключение двусторонних договоров между федерацией и субъектом федерации. Он получает весьма противоречивую оценку в наших СМИ, большинство склонно видеть в этом перерождение конституционной федерации в договорную. Отложим разговор об этом до специального раздела, здесь же отметим любопытный генезис этого процесса. В свое время. В 1993 году, он был задуман как демпфер в отношениях с особо "трудными" республиками - Татарстаном и Чечней, а также для упорядочения особого (эксклавного) положения Калининградской области. Потом такого же статуса стали добиваться самые ревнивые руководители других республик, и в результате процесс превратился в опровержение своих первоначальных целей. Ведь на старте имелось в виду дать особый статус тем регионам, с которыми такие договора заключались, причем имелось в виду дать его считанному числу субъектов, чтобы сильнее подчеркнуть их исключительность. А теперь мы видим, что процесс стал массовым, договора заключаются со множеством областей и краев, а не только с республиками. Тем самым явление, которое грозило превратиться в мощный рычаг асимметричных отношений, превратилось на деле в компрометацию асимметрии, в орудие выравнивания статусов.

Наконец, самый весомый аргумент против немедленного развертывания борьбы с асимметрией - это серьезные политические опасности. Слов нет, угроза государственного развала России (по стопам СССР) миновала, она возможна ныне только из-за чрезвычайных событий, да и то не столько в регионах, сколько в самой Москве. Однако между идеальным состоянием государственных дел и государственным распадом лежит множество промежуточных сценариев, и чем ближе они в этой шкале к распаду, тем нежелательнее. Так что обострение внутрифедеративных отношений ради форсирования борьбы с асимметрией все еще чревато для России если и не распадом, то немалым уроном другого уровня.

Резюмируя, можно заключить: национальный признак в структуре российского федерализма есть досадное противоречие, связанная с ним асимметрия в правах субъектов противоречит духу конституции страны, однако это не только неизбежное наследие прошлого, но и состояние, отражающее современное положение дел, так что борьба с асимметрией если и возможна, то лишь в будущем, тогда как сегодня ее форсирование опасно политически.

Хотелось бы в этой связи напомнить, что с принятием конституции федерализация страны только началась, а вовсе не завершилась. Поэтому не следует раздражаться сверх меры по поводу кажущихся неувязок между статьями конституции, а уж тем более по поводу размытости смысла, нечеткости формулировок. Конституция, повторюсь, и должна быть туманной, чтобы Конституционный суд мог ее истолковывать применительно к историческому моменту. Иначе в текст постоянно придется вносить поправки. Показателен пример США, самой старой федеративной страны мира: их конституция в пять раз меньше нашей, зато поправок всего 27 за двести лет (на практике 17, потому что первые десять - Билль о правах - были приняты почти сразу вслед за конституцией). Нынешнее понимание этого текста разительно отличается от того, каким оно было двести лет назад (Верховный суд, например, вначале занимался в основном назначением послов, а ныне является одним из самых мощных рычагов государства - и это без особых специальных поправок). Очевидно, и нашей конституции предстоит пережить определенные метаморфозы - лишь бы они протекали более мирно, нежели в США, где ради 13-й поправки о запрете рабства пришлось пройти через кровавую гражданскую войну...

Судьба статьи семьдесят второй

Наша новая конституция с немалым трудом врастает в реальную жизнь страны. После стольких лет кропотливого труда над её вариантами, после стольких споров и политических драк хотелось надеяться, что с официальным принятием конституции самое трудное останется позади. Увы, самое трудное, по-видимому, начинается только после этого, и к этому придётся привыкать.

Пожалуй, труднее всего даётся понимание специфики самой Конституции как Основного закона государства. В нём поневоле хочется видеть некую скрижаль завета, на которой начертаны жёсткие и ясные правила общественной жизни страны. И когда выясняется, что конституция не содержит рецептов на все случаи жизни, да к тому же написана местами весьма туманным языком, то это обескураживает и даже раздражает. Всё чаще слышатся упрёки в несовершенстве Основного закона, в его противоречивости, умозрительности и неспособности отразить особенность именно российской действительности.