Сергей Кашкин - Право Европейского Союза

• Название: Право Европейского Союза
• Автор: Сергей Кашкин
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-3920-1557-3

В пособии раскрыты основные темы программы курса «Право Европейского Союза» («Европейское право»), учтены поправки, внесенные Ниццким договором 2001 г., Договором о присоединении 2005 г., и основные положения Лиссабонского договора.

Предназначено для изучения учебного курса «Право Европейского Союза» («Европейское право»), «Международное публичное право», «Конституционное право».

Для студентов юридических вузов и факультетов, аспирантов, преподавателей, научных работников и юристов-практиков, а также всех заинтересованных читателей.

---

Европейский парламент[59]

Состав и порядок формирования. Европейский парламент — представительный институт Сообщества и Союза. Он состоит «из представителей народов государств, объединенных в Сообщество» (ст. 189 Договора о ЕС). Все члены (депутаты) Европарламента избираются всеобщими прямыми выборами сроком на пять лет.

Общее число членов (депутатов) Европейского парламента после последних выборов 2009 г. достигло 736. Количество депутатов, избираемых на территории разных стран, определено квотами, которые установлены непосредственно в учредительных договорах: Германия — 99 депутатов, Великобритания, Италия, Франция — по 82 депутата… Мальта — 5 депутатов.

Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) предусматривает некоторое увеличение численного состава Европарламента: до 751 депутата. Его вступление в силу, соответственно, должно повлечь увеличение квот государств-членов. Чтобы оперативнее реагировать на изменения в численности населения разных государств — членов Союза, согласно Лиссабонскому договору квоты разных стран будут фиксироваться не в самих учредительных договорах, а в специальном решении, не требующем последующей ратификации государствами-членами.

При этом граждане Союза вправе избирать и быть избранными в Европейский парламент как в своем родном государстве, так и в любом другом государстве-члене, в котором они имеют свое место жительства (ст. 19 Договора о ЕС).

Несмотря на неоднократные инициативы Европарламента, до сих пор не принят единый закон о выборах его депутатов. По этой причине европейские парламентарии в разных государствах-членах избираются согласно правилам, содержащимся в национальном законодательстве: Закон Бельгии «О выборах в Европейский парламент» 1989 г., британский «Акт о выборах в Европейский парламент» 1978 г. и т. д.

Эти документы, однако, должны соответствовать общим принципам, которые закреплены в особом источнике первичного права Европейского Союза — Акте об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием 1976 г. (см. вопрос № 24). Согласно Акту 1976 г. (в редакции 2002 г.):

— во всех государствах-членах депутаты должны избираться на основании системы пропорционального представительства (система партийных списков или единого передаваемого голоса)[60];

— выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании;

— государства-члены могут устанавливать заградительный пункт (т. е. минимальное количество голосов, которое должна получить партия, чтобы участвовать в распределении мандатов), но не свыше 5 % поданных голосов[61];

— членам Европарламента запрещено одновременно являться депутатами национальных парламентов государств-членов. Установлены также другие условия несовместимости мандата европарламентария: с членством в правительствах государств-членов или в Комиссии, в судах Союза, с должностью Европейского омбудсмана и т. д.;

— выборы депутатов в Европарламент во всех государствах-членах проводятся в течение одной недели месяца (на практике — июнь), с четверга по воскресенье. Подсчет голосов и оглашение результатов производятся только после завершения процесса голосования во всех странах Союза.

Лица, избранные в состав Европейского парламента, обладают свободным мандатом (т. е. не связаны наказами своих избирателей и не могут быть досрочно отозваны) и наделяются депутатским иммунитетом, который может быть снят самим Парламентом. Решением Европарламента от 28 ноября 2005 г. принят Статут депутатов Европейского парламента. Документ закрепляет гарантии свободного и независимого осуществления мандата европейского парламентария, а также единые гарантии и компенсации депутатской деятельности, включая денежное вознаграждение (оклад депутатов Европарламента установлен в размере 38,5 % жалованья судьи Суда Европейских сообществ).

Независимо от того, в какой стране избраны парламентарии, они выступают представителями всех народов Сообщества и Союза в целом и объединяются друг с другом в «политические группы (фракции) исходя из своей партийной принадлежности. Роль фракций в Европейском парламенте «всегда была и остается фундаментальной»[62].

Появление Европейского парламента дало импульс консолидации однородных политических сил из разных государств-членов в политические партии на европейском уровне, называемые также европейскими политическими партиями. Самыми крупными фракциями в стенах Европарламента традиционно располагают Европейская народная партия (правоцентристская) и Партия Европейских социалистов.

Для признания политической партии действующей «на европейском уровне» требуется, чтобы она располагала поддержкой избирателей минимум в четверти государств-членов (т. е. в семи). Для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы в семи странах кандидаты заинтересованной партии были избраны в представительные органы (Европейский парламент, национальный парламент, региональные представительные органы) либо чтобы партия в семи государствах-членах собрала не менее 3 % поданных голосов (ст. 3 Регламента Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. «О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне»). По своей форме политическая партия на европейском уровне может являться как объединением граждан, так и союзом (альянсом) политических партий государств-членов[63].

Функции и полномочия. Современный Европейский парламент в качестве основных направлений деятельности осуществляет те же функции, что и одноименные органы суверенных государств: рассмотрение и принятие законодательных актов (законодательная функция), обсуждение и утверждение бюджета (бюджетная функция), политический контроль за исполнительной властью в лице Комиссии (контрольная функция).

Реальный объем полномочий Европарламента, однако, меньше, чем у его национальных аналогов. Прежде всего это касается полномочий в законодательной сфере (принятие регламентов, директив и т. д.):

а) в отличие от парламентов суверенных государств, Европарламент не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, а может делать это лишь с одобрения Совета Европейского Союза — второго института данной организации[64];

б) законодательные полномочия Европейского парламента неодинаковы в разных сферах общественной жизни. Они зависят от вида законодательной процедуры, которую предусматривает по конкретному вопросу статья учредительного договора:

— если предписана процедура совместного принятия решений, то документ издается Европарламентом и Советом в качестве совместного нормативного акта (регламент Европейского парламента и Совета и т. д.). Оба института соответственно имеют право абсолютного вето на законопроект;

— если установлена консультативная процедура, то в окончательном виде документ принимает Совет (регламент Совета и т. д.), а мнение депутатов носит совещательный (консультативный) характер. В рамках данной процедуры Европейский парламент может отсрочить принятие документа, но не воспрепятствовать ему, т. е. располагает правом отлагательного вето на законопроект.

В настоящее время процедура совместного принятия решений используется, например, для издания законодательства о защите прав потребителей, в области внутреннего рынка, консультативная процедура — в сфере уголовного, налогового права.

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопрос № 17) законодательные акты Европейского Союза (регламенты, директивы и решения) в подавляющем большинстве случаев будут издаваться совместно Европарламентом и Советом в рамках «обычной законодательной процедуры» (аналог нынешней процедуры совместного принятия решений). По некоторым вопросам предусмотрено использование «специальной законодательной процедуры», как правило, дающей бoльшиe права Совету (подобно нынешней консультативной процедуре). Подробнее об особенностях законодательного процесса в Европейском Союзе рассказано в разделе VII (вопрос № 61).

Полномочия Европейского парламента в бюджетной сфере состоят в обсуждении и принятии общего бюджета Европейского Союза. Бюджет Союза принимается Европарламентом совместно с Советом, причем эти институты имеют неодинаковые права в отношении разных категорий бюджетных расходов (см. вопрос № 75).

Европейский парламент активно осуществляет контроль за другими институтами и органами Союза, главным образом за Комиссией. Результатом этого контроля может служить вынесение ей вотума недоверия, влекущего отставку. Контрольные полномочия Европарламента реализуются в разных формах, большинство из которых известны парламентскому праву современных государств: устные и письменные вопросы, в том числе «час вопросов» (введен в начале 1970-х гг. по образцу британской Палаты общин), заслушивание докладов и отчетов, создание следственных комиссий и др.