Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

• Название: Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
• Автор: Виталий Иванов
• Жанр: Публицистика
• Год: 2008
• ISBN: 5-91129-036-7

Книга Виталия Иванова посвящена федеративным и смежным реформам, проведенным в 2000-х гг., и сопутствовавшим им политическим мероприятиям федеральной власти. Она написана «на стыке» юриспруденции, политологии и истории. Автор подробно разбирает реформу Совета Федерации, «реформу Козака», «губернаторскую реформу» и пр., при этом делая обширные экскурсы в новейшую историю государственного устройства и политической системы России (1990-х гг.). Автор не скрывает, что руководствуется охранительским подходом и полемизирует с критиками путинской политики, приводя обширную аргументацию.

Для политиков, депутатов, государственных служащих, журналистов, преподавателей, студентов, аспирантов и соискателей, а также для всех, интересующихся проблематикой государственного строительства, политической историей и конституционным правом.

---

В отличие от переизбираемой раз в четыре года Думы для Совета Федерации срок легислатуры Конституцией не установлен. Если в соответствии с пунктом «а» статьи 84 Президент обязан назначать выборы в Думу а согласно пункту «б» в определенных случаях вправе распустить депутатов, то в отношении Совета Федерации ни Президент, ни кто-либо другой не правомочен принимать решения о назначении «выборов» в палату, сроке ее ротации или роспуске. Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. указал, что деятельность Совета Федерации носит постоянный и непрерывный характер. Однако совершенно логично, если срок полномочий члена Совета Федерации привязан к сроку полномочий органа, который его назначил или избрал.

Теперь остановимся на историческо-политической стороне вопроса.

Противостояние Съезда народных депутатов и Верховного Совета и Президента Ельцина в 1992 – 1993 гг. актуализировало для последнего задачу максимально возможного ограничения самостоятельности законодательной власти. В ходе разработки проекта Конституции возникла идея использования второй палаты парламента как своеобразного «законодательного тормоза» инициатив и решений «законодательного двигателя», то есть первой палаты. Бикамерализм в российском случае был призван разделить парламентскую компетенцию в относительно безопасных для президентской власти объемах. Разумеется, прямо и открыто заявлять об этом было нежелательно. Но федеративное устройство государства нередко предполагает двухпалатную структуру парламента, при которой одна из палат представляет в том числе интересы субъектов федерации. Поэтому обоснование разделения Федерального Собрания на две палаты простраивалось легко.

Орган, называющийся Советом Федерации, к тому времени уже существовал. Еще в 1990 г. Президиум Верховного Совета РСФСР постановил создать Совет Федерации в составе 63 человек из Председателя Верховного Совета России, председателей Верховных Советов 16 автономных республик, председателей Советов народных депутатов пяти автономных областей и десяти автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения для работы над проектом Федеративного договора. В 1991 г. было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР, которым его состав был уточнен: отныне в него входили только председатели Советов – от российского до московского и ленинградского. В то время Совет Федерации мыслился как координационный орган при спикере Верховного Совета Борисе Ельцине (Президентом он был избран в 1991 г.).

Знаменитый Указ Президента о поэтапной конституционной реформе от 21 сентября 1993 г. (Указ № 1400) преобразовал Совет Федерации в палату Федерального Собрания. Предполагалось, что действовать в этом качестве он начнет после формирования другой палаты – Государственной Думы, то есть фактически с января 1994 г. Согласно Положению о федеральных органах власти на переходный период, утвержденному Указом, Совет Федерации должен был состоять из «председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации до истечения срока полномочий Советов народных депутатов текущего созыва».

Однако меньше чем через месяц Ельцин изменил порядок формирования Совета Федерации. Указ Президента от 11 октября 1993 г. установил, что палата будет состоять из депутатов. Каждому региону полагалось избрать двоих. Работать им предстояло четыре года. Другим Указом от того же дня было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации.

Почему Ельцин изменил (скорректировал) свою позицию? Или же какими аргументами Президента могли склонить к ее изменению? Во-первых, после разгона Съезда и Верховного Совета фактически развалилась вся система Советов. Одни самораспустились, другие были распущены Ельциным или главами, деятельность третьих оказалась парализована. В соответствии с решениями Президента их должны были заменить новые парламенты, которые, однако, еще предстояло избрать. В таких условиях собрать к началу 1994 г. половину состава Совета Федерации из спикеров представлялось невозможным. Это не говоря о том, что среди председателей Советов у Ельцина практически не имелось сторонников. Во-вторых, большинство глав были назначенцами, то есть Совет Федерации получился бы в почти наполовину назначенным, что в тогдашней политической ситуации выглядело бы откровенным перебором. В-третьих, многие в Кремле ожидали, что на федеральных выборах 12 декабря 1993 г. (с выборами в Думу совместили и всенародное голосование по новой Конституции) победу одержат именно сторонники ельцинского курса.

Дескать, почему бы не попробовать усилить легитимное представительство пропрезидентских сил в Федеральном Собрании? В общем, власть тогда решила рискнуть.

Были установлены минимальные ограничения для кандидатов, и в палату смогли баллотироваться главы регионов. Выборы в Совет Федерации считались, кроме прочего, своеобразной репетицией, пробой сил перед региональными выборами.

В проекте Конституции, вынесенном на всенародное голосование и в итоге принятом, как выше разбиралось, заложен «представительский» подход. Материалы Конституционного Совещания свидетельствуют, что окончательная формулировка части 2 статьи 95 о формировании Совета Федерации из представителей от органов государственной власти была включена непосредственно по инициативе Ельцина. В пунктах 7 и 8 раздела 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции было закреплено, что только Совет Федерации первого созыва [60] избирается на прямых выборах. И срок его легислатуры – два года, а не четыре, как планировалось в октябре.

Вполне возможно, что Ельцин или другие авторы Конституции что-то упустили, «забыли», даже ошиблись, и именно этим объясняется «каучуковость» соответствующих норм. Но применительно к принятой Конституции, несомненно, все эти и подобные им проявления человеческого фактора имеют теперь только историческое значение.

«Пробный» состав Совета Федерации из-за способа своего формирования априори не мог образовать настоящей «палаты регионов» [61] , но этого от него и не требовалось. Сторонники Президента не получили в Совете явного большинства (как и в Думе), так что не вышло из него и полноценной «президентской палаты». Добиться избрания Председателем ельцинского кандидата Владимира Шумейко удалось только с третьей попытки – это уже о многом говорит. В дальнейшем возникали проблемы с освобождением от должности Генерального прокурора Алексея Казанника и назначением на его место Алексея Ильюшенко [62] , были отклонены некоторые президентские кандидатуры на должности судей Конституционного Суда и т. д. Хотя при этом палату удавалось использовать в качестве «законодательного тормоза». Так, например, в апреле и мае 1995 г. были отклонены принятые Думой, но не устраивавшие Президента два варианта закона о выборах депутатов Думы, а в июле того же года была отбита попытка внесения в Конституцию поправок, расширяющих полномочия думцев, и т. д.

С 1996 г. депутатов в Совете Федерации должны были сменить члены-представители. Естественно, в 1995 г. во властных кругах развернулась нешуточная дискуссия вокруг «порядка формирования» палаты, переросшая в конфликт. Большинство депутатов Совета Федерации игнорировало Конституцию и выступало за прямые выборы. Согласно сенатскому законопроекту, кандидатов должны были выдвигать законодательные и исполнительные органы власти регионов (!). Такой подход категорически не устраивал Президента. И отнюдь не только из-за его неконституционности или желания Кремля непременно реализовать концепцию, заложенную в Указе № 1400. Ельцин, растерявший свой авторитет и популярность, хотел заручиться поддержкой регионалов на предстоящих в том же 1996 г. президентских выборах и опасался получить по результатам новых прямых выборов в Совет Федерации «вторую Думу». Ведь КПРФ тогда была на подъеме и не приходилось сомневаться, что она победит на думских выборах в декабре 1995 г. (так и вышло). В Кремле вообще не хотели связываться с еще одной избирательной кампанией федерального уровня. Одни ельцинские соратники ратовали за то, чтобы мандаты замещались по должности руководителями законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов. Другие предлагали разрешить депутатам избирать сенаторов из своего числа, а исполнительным органам – делегировать кого-то из своих сотрудников. Естественно, это была лазейка для глав, в первую очередь для назначенцев. В ходе баталий между Советом Федерации и Президентом, думцы вначале активно поддерживали коллег из второй палаты, но потом все же склонились на сторону Ельцина (без участия регионалов тут, конечно, не обошлось). Был принят Закон об автоматическом сенаторстве глав и спикеров. Исключение сделали только для случаев, когда региональный парламент сам состоит из двух палат – представитель должен был определяться совместным решением палат. Совет Федерации отклонил Закон, но Дума воспользовалась своим правом преодолеть его позицию не менее чем двумя третями своих голосов (ч. 4 ст. 105 Конституции). Это было сделано, кстати, за считанные дни до выборов в Думу (а ее новый состав не смог бы начать работать, пока нет нового Совета Федерации или пока не продлены полномочия старого).