Георгий Касьянов - Украина 1991-2007: очерки новейшей истории

• Название: Украина 1991-2007: очерки новейшей истории
• Автор: Георгий Касьянов
• Издательство: Наш час
• Жанр: История
• Год: 2008
• ISBN: 978-966-1530-04-0

Книга «Украина 1991–2007: очерки новейшей истории» предоставляет широкую панораму фактов и событий истории Украины после обретения независимости. Главные сюжетные линии — изменения в политической системе, становление структур государственной власти, формирование нации, проблемы прав человека, масштабные изменения в экономике, социальной сфере, в моделях социального поведения.

Стиль изложения совмещает научный анализ и доступность формулировок и выводов, благодаря чему книга доступна не только для специалистов, но и для широкого круга читателей. Автор — известный как в Украине, так и за ее пределами специалист по истории Украины XX–XXI вв., заведующий отделом новейшей истории и политики Института истории Украины НАН Украины Г. В. Касьянов.

---

Недоверие граждан к государственным институтам, низкая эффективность последних и их склонность к бюрократическому своеволию и произволу, коррупция, начавшаяся в «верхах» и быстро охватившая все слои общества, правовой нигилизм и моральный упадок общества — таковы предварительные итоги хроники отчуждения государства, общества и личности в независимой Украине. Трудно было ожидать чего-либо иного в стране, где науськиваемые милицией уголовники насмерть забивают неугодного власти журналиста бейсбольными битами, где другого журналиста задушили и обезглавили работники «органов правопорядка», где взятка превратилась в двигатель и неотъемлемую часть экономики, где само государство превратилось в главный источник опасности, порой смертельной, для его граждан.

Неизбывная склонность к оптимизму заставляет искать нечто позитивное даже в этой сумрачной картине. Отчуждение государства, личности и общества способствовало отмиранию патримониальных инстинктов людей, привыкших к тому, что все их проблемы решает государство. Брошенные им на произвол судьбы граждане стали более самостоятельными в поисках способов решения этих проблем. Общественная и моральная нелегитимность государственных институтов, а временами и их очевидная преступность подталкивали к активным действиям, принимающим характер сначала скрытого индивидуального сопротивления, недоверия, граничащего с цинизмом, а затем и открытого гражданского неповиновения, к самоорганизации общества, что в полной мере проявилось в ходе событий, получивших название «оранжевой революции».

Технологии власти: президент, «кланы», олигархия

Для внешнего наблюдателя и для «среднего украинца», интересующегося политикой, история украинской власти второй половины 1990-х — начала 2000-х сводилась к борьбе между двумя ветвями власти: исполнительной и законодательной, между парламентом и президентом, а также между действующей «властью» и «оппозицией». Своеобразным позитивным фоном этой борьбы служил процесс строительства институтов власти, начатый в первой половине 1990-х (появление новых институтов, например Конституционного суда, трансформация старых), а также перераспределение функций ее составляющих (например фракции и комитеты в Верховной Раде, формирование администрации президента), поиск баланса и оптимальных форм взаимодействия между ними (конституционный процесс), выстраивание системы отношений по линии власть- общество — гражданин и, наконец, формирование оппозиции.

Система исполнительной власти при формальном разделении ее на законодательную, исполнительную и судебную во второй половине 1990-х — начале 2000-х характеризовалась явным перевесом полномочий президентской власти, которая фактически подменила собою исполнительную власть, частично выполняла функции законодательной (в частности через президентские указы) и имела серьезные рычаги для давления на власть судебною.

Система президентской власти была строго иерархичной, вертикально организованной. На вершине иерархии находился президент, официально на уровне кадровой политики контролирующий силовые и фискальные ведомства (Министерство обороны, МВД, СБУ, Генеральная прокуратура). Несмотря на ряд конституционных норм, ограничивающих его всевластие в этой области, президент практически также контролировал кадровые назначения в правительстве (начиная с премьер-министра и министров и вплоть до глав комитетов, комиссий и служб, а также заместителей первых лиц в этих институтах власти).

За пределами центральных органов государственной власти личный контроль президента за системой исполнительной власти на региональном уровне обеспечивался через назначаемых (или смещаемых) им глав местных государственных администраций — от областных до районных и городских (кроме Киева и Севастополя). (В 1994 г. руководители местных структур исполнительной власти избирались на основе прямого голосования.) К концу 1990-х годов губернаторы и главы районных государственных администраций фактически или подменили собою органы местного самоуправления, или контролировали их. Назначения на должности руководителей местных администраций (и смещение) находилось в прямой зависимости не столько от административно-менеджерских способностей, сколько от способностей выполнять распоряжения центра. Самый наглядный пример — «волнообразные» увольнения губернаторов и глав районных администраций134 президентом.

Таким образом, когда официально, а когда и «в явочном порядке» президент через находящуюся в его руках или контролируемую им систему кадровых назначений самолично контролировал всю вертикаль исполнительной власти в центре и регионах. Кроме того, он лично назначал треть судей Конституционного суда, половину состава Совета Национального банка и половину членов Национального совета по телевидению и радиовещанию. Президент имел право вето на законы, принимаемые парламентом, и к тому же мог возвращать их на доработку, если они хотя бы одной запятой не соответствовали Конституции.

Конечно, формально полномочия президента ограничивались парламентом, который утверждал премьера и правительство, имел право выражать недоверие правительству и Генеральному прокурору (что практически означало их отставку), имел влияние на кадровые назначения на высшие посты в силовых структурах, утверждал государственный бюджет и т. п. Именно это обстоятельство побуждало JI. Кучму, во-первых, к активному вмешательству в парламентские выборы, во-вторых, к ревизиям результатов этих выборов уже в стенах парламента, в-третьих, к популистским мероприятиям, направленным на подрыв общественного авторитета парламента (референдумы), в-четвертых, к борьбе за создание послушного ему большинства в парламенте, что по крайней мере дважды в 1998–2002 гг. привело к серьезным парламентским кризисам.

Формально-юридически Украина представляла собой президентско-парламентскую республику. Одни политологи довольно часто называют форму власти, сложившуюся к середине 1990-х годов в Украине, «полупрезидентской», подчеркивая этим термином некий перевес в пользу исполнительной власти. Другие с не меньшим основанием называли ее «суперпрезидентской»[193], что, видимо, ближе к реальному положению вещей.

В системе президентской власти было еще одно звено, которое, наряду с вполне легальными институтами, предусмотренными Конституцией, фактически представляло своего рода параллельный центр власти — администрация президента.

Функции и сферы влияния президентской администрации постоянно расширялись. Первоначально, еще при Л. Кравчуке, она играла роль своего рода технической канцелярии, готовящей для президента проекты указов и обеспечивающей делопроизводство. Уже тогда наблюдались конфликты, связанные с вмешательством президентской администрации в сферы деятельности законодательной и исполнительной власти и уже тогда аппарат президентской администрации стремился к полномочиям, уместным более для исполнительной власти, а не для технической службы президента.

При Л. Кучме администрация превратилась в колоссального бюрократического монстра, влияющего на все ключевые сферы жизнедеятельности страны — от кадровых назначений до контроля над средствами массовой информации, от разработок стратегий развития страны до определения внешнеполитического курса. Некоторое представление о масштабах влияния администрации можно составить на примере ее «физического роста». При Л. Кравчуке президентская администрация состояла из 4 отделов, где работали 180 человек. В 1994 г., при Л. Кучме, администрация состояла уже из 6 управлений, 4 отделов и 4 вспомогательных единиц. В ее ведении находились также многочисленные советники президента. К 2000 г. в ведении администрации состояло 9 управлений, Служба президента, секретариат президента, отдельный аппарат Главы администрации, 18 структур, осуществлявших консультативные функции, Институт стратегических исследований и Академия государственного управления. В 2002 г. — 2 главных заместителя Главы администрации, 5 заместителей, пресс-секретарь президента, 5 постоянных представителей (в высших органах законодательной, исполнительной и судебной власти), 8 главных управлений, 9 управлений, 1 отдел, Секретариат президента. К 2004 г. в администрации президента работало около 2500 служащих[194]. Глава администрации президента, будучи по форме всего лишь руководителем «технической службы», обеспечивающей нормальную деятельность президентского офиса, в реальности превращался во второе лицо в государстве[195], иногда более влиятельное, чем спикер парламента или глава правительства.

Описание системы центральной власти была бы неполной без упоминания целой группы «теневых олигархов» или «теневых политиков», игравших крайне важную роль в организации взаимодействия президента с «внешним миром» — как с более-менее известными группами интереса/влияния, так и с теми группами, которые старались не обозначаться в публичной политике, но нередко преуспевали в политике теневой. Пожалуй, наиболее репрезентативные фигуры этой когорты — И. Бакай, С. Левочкин, А. Волков[196]. Люди, обеспечивавшие заинтересованным лицам и группам «доступ к телу», обеспечивали функционирование довольно цепкой системы патронажных отношений на самых верхах власти и содействовали становлению разветвленной сети клиентел и ситуативных лояльностей бизнес-структур и власти. Система патронажей и клиентел, возникшая в «верхах» (президентская администрация, правительство, министерства и ведомства), воспроизводилась на региональном, горизонтальном уровне. Эти горизонтальные сети связывались с центральной через аппарат президентской власти на местах и через фискальные и силовые структуры. В результате возник довольно специфический вариант патримониализма, не только создавший целую систему «семей» и бюрократических «кормлений», но и резко ограничивший доступ к власти и ресурсам всем, кто не попал в клиентельно-патронажные сети или выпал из них. Помимо этого, он привел к небывалому росту коррупции и стремительному обогащению высшей бюрократии центра и регионов.