Андрей Захаров - «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире

• Название: «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире
• Автор: Андрей Захаров
• Жанр: Политика
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-4448-0334-9

Согласно Конституции 1993 года Россия является федеративным государством в юридическом смысле. Вместе с тем в реальности она таковым вовсе не является. Это означает, что мы имеем дело со «спящим институтом» – не работающим, но и не упраздненным и, следовательно, готовым в какой-то момент пробудиться. Чем может обернуться для нас неминуемое пробуждение российского федерализма? «Спящие» институты опасны: их реанимация порой влечет за собой весьма неожиданные последствия (в свое время именно реактивация декоративного советского федерализма покончила с СССР). Именно поэтому выявление советского наследия в жизни Российской Федерации предстает практической задачей. Не менее важны сопоставления отечественного опыта с бытованием федерализма на постсоветском пространстве, а также в азиатских и африканских странах.

---

Между прочим, в данном отношении отечественные федеративные искания – в отличие от экспериментов с поощрением меньшинств – не кажутся новаторскими. Специалисты, интересовавшиеся политическим развитием Индии, не раз обращали внимание на тот факт, что британские колонизаторы конструировали «жемчужину британской короны» в качестве федерации именно потому, что так легче было присоединять к ней новые территории. Вот что пишет один из них: «Для британцев федеральный дизайн вовсе не был подспорьем демократии. Его внедрение не предполагало ни более широкого вовлечения масс в политику, ни предоставления самоуправления территориальным сообществам. Для них федерализм был удобным инструментом колонизации, позволявшим эффективно аннексировать новые земли. Федеративные установления с присущими им принципами разделенного правления составили основу для соглашений, заключавшихся с отдельными князьями. Присоединение к федеральной Индии как части британской империи предоставляло этим владыкам, соглашавшимся на доминирование колонизаторов, наилучшие шансы на сохранение собственных царств»[48].

Итак, к чему же приводит предпринятый анализ? Рассмотрев две ключевые особенности советского федерализма – присущее ему покровительственное отношение к национальным меньшинствам и «заряженность» на обоснование территориальной экспансии, – мы убеждаемся в том, что в нынешней Российской Федерации первая из упомянутых ипостасей (условно назовем ее «позитивной») была подмята и вытеснена второй (с той же долей условности назовем ее «негативной»). Иными словами, подобно тому как это происходит и в прочих сферах жизни современной России, в плане федералистского строительства реставрация «советского» касается лишь самых архаичных, отсталых, дремучих его элементов. Причем процесс подражания оказался слишком творческим. Подспудно проповедуемая ориентация на «хороший» Советский Союз обернулась тем, что, с одной стороны, из его светлого образа изгнали «национально-этническую вольницу», а с другой стороны, поставили федеративную идею на службу расширению и упрочению российской сферы влияния, пусть даже ограниченной и виртуальной. То есть, как нередко у нас бывает, положительный опыт был забыт и вытеснен, а отрицательный опыт, напротив, возвышен и расширен. Беда, однако, в том, что «хороший» Советский Союз заведомо приговорен завершить свой жизненный путь точно так же, как и предыдущий «плохой». И произойдет это не потому, что он «недостаточно» хорош, а из-за того, что это – по-прежнему Советский Союз.

Согласно формулировке Владимира Гельмана, нынешние российские элиты используют советские рецепты для решения постсоветских проблем[49]. Подтверждая этот верный диагноз, стоит добавить, что те факторы, которые в свое время вынудили руководство большевистской партии обратиться к федералистской риторике, несмотря на прошедшие сто лет, остаются в силе. Национальный вопрос в России по-прежнему стоит остро, и никакие разговоры о «стабильности» не должны нас обманывать, тем более что «вертикаль власти», похоже, вступила в непростую для себя эпоху. Сейчас, когда бесперебойное поступление денег на покупку лояльности местных элит под большим вопросом, а создание принципиально новых механизмов межнационального согласия, приличествующих эпохе постмодерна, за все годы посткоммунизма так и не продвинулось ни на шаг, эта тема становится чрезвычайно актуальной. Поэтому о федерализме в России скоро заговорят, причем не сквозь зубы, как это делалось в официальных документах последних лет, а в полный голос. И центральной власти не мешало бы подготовиться к этому, ибо, скорее всего, инициатором такого разговора выступит не она. Тем более что «советское» отнюдь не значит «отличное». Особенно в той редакции, которая предлагается нам никак не желающей уходить эпохой Путина.

Глава 2 Проваленная миссия: федерализм на постсоветском пространстве

Размышляя в 1945 году о судьбе послевоенной Германии, союзники остановили свой выбор на федеративной модели. Среди основных факторов, обеспечивших такое решение, было не только то, что немецкая конституция 1949 года писалась под непосредственным кураторством американцев – представителей государства, где федеративная модель пользовалась прочным и обоснованным авторитетом[50]. Не меньшую роль сыграло и то обстоятельство, что на преобразовании Германии в федерацию решительно настаивали младшие партнеры по победившей коалиции – французы. Их представители не скрывали своих мотивов: федеративная Германия, подчеркивали они, неминуемо будет слабым государством. В итоге «восстановление формата федерального государства произошло под давлением союзных держав, которые видели в федерализме подходящее средство для рассредоточения, или рассеяния, политической власти»[51]. Иначе говоря, федерализм, навязанный побежденным, виделся тогда одним из элементов укрепления региональной безопасности в центре Европы, причем принятие федералистской схемы отождествлялось с потерей государственной мощи и фиксацией военного бессилия той стороны, которой такая схема предлагалась.

Наблюдая за бесконечной дискуссией о федерализации Грузии и держа в уме извилистые пути федеративной идеи на Южном Кавказе в целом, уместно вспомнить об этой истории, потому что многие акторы, рассуждающие сегодня о применимости или, напротив, неприменимости федеративных рецептов в кавказских условиях, также исходят из того, что федерализм есть синоним немощи. В частности, в ходе мини-дебатов по поводу так называемой «грузинской федерации разных уровней», состоявшихся летом 2009 года, соответствующий проект – один из целой вереницы подобных проектов, – авторство которого приписывали то России, то Турции, интерпретировался некоторыми грузинскими политиками не иначе как в качестве «плана по расчленению Грузии». Эти страхи не смог снять даже вице-президент США, который побывал в Грузии после августовской войны с Россией и настоятельно советовал грузинским властям «оставить открытой дверь для Абхазии и Южной Осетии» и подумать о федеральном устройстве страны.

В статье «Жизненные основы федерации», написанной в 1949 году, философ Иван Ильин горько сетовал: «Когда мы слышим иногда такие “умные” предложения: “Введите вы у себя в России федеративную республику с референдумом!”, то мы всегда спрашиваем себя, по наивности нам это предлагают или из желания повредить России? Что иному народу здорово, то может быть для русского смертью»[52]. Этот мыслитель, которому пагубность переформатирования империи в федерацию представлялась несомненной и которого сегодня очень уважают в выращенных «ресурсным империализмом» державно-патриотических слоях российской политической элиты, полагал, что для государств больших, древних, разнообразных, выполняющих очевидную историческую миссию, требование федерации равнозначно требованию расчленения и добровольной гибели. Он, например, был уверен: «если имеется налицо множество национальностей, различных по языку, по крови, по религии, то федеративное объединение их будет почти невероятным»[53]. Кроме того, он твердо – и, замечу, вполне справедливо – указывал, что федерация совершенно неосуществима при шатком правовом сознании.

Эти и другие аргументы, выдвигаемые против федерации выдающимся русским консерватором, можно, разумеется, оспаривать. Но в данном контексте меня интересует не их проблематичность, а то, что они чрезвычайно похожи на возражения против федеративных подходов к внутренней и региональной стабилизации, которые выдвигались и выдвигаются политиками полиэтничных государств, образовавшихся после распада Советского Союза. Эта странность заслуживает того, чтобы уделить ей внимание. Итак, что мы имеем? С одной стороны, в рамках сравнительного изучения империй неоднократно и убедительно констатировалось, что федерализация является не только эффективным, но едва ли не единственным способом преобразования имперского государства в демократическую политию. Концепты «имперской федерации» и «имперского федерализма» были введены в научный оборот и плодотворно разрабатываются довольно давно[54]. К началу деколонизации почти не оспаривалось мнение о том, что многонациональные политические агрегации, сколоченные великими европейскими державами и пережившие Первую мировую войну, устоят в меняющемся мире, только освоив федералистский инструментарий. Значимость этого обстоятельства неустанно подчеркивал, например, Георгий Федотов, один из наиболее выдающихся в среде русской эмиграции пропагандистов федерализма, который в конце 1930-х годов писал о государстве большевиков: «Нынешняя империя Российская имеет, и будет иметь, форму федерации свободных народов. Иначе она существовать не может. Настоящая угроза для единства России создалась бы в том случае, если бы… в России установилась чисто великорусская национальная власть в стиле и традициях Александра III. С такой Россией ее выросшие и оперившиеся разноголосые птенцы никогда не примирятся»[55]. Наконец, нельзя считать случайностью и тот геополитический факт, что бульшая часть федеративных союзов в Европе образовалась именно на развалинах континентальных империй, а морские колониальные империи оставили после себя основной массив федераций «третьего мира». О той же закономерности говорил и классик федералистских исследований Уильям Райкер, отмечавший, что после крушения колониальных империй, которое последовало с окончанием Второй мировой войны, в мире началась настоящая федералистская революция[56].