Коллектив авторов - Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции» (постатейный)

• Название: Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции» (постатейный)
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2009
• ISBN: 978-5-7205-0967-5

В книге приводится постатейный комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Подготовка комментария осуществлена коллективом преподавателей Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина (г. Саратов). Авторы данного комментария являются членами различных конкурсных, аттестационных и конфликтных комиссий, создаваемых в органах государственной власти и местного самоуправления; участниками правовых и антикоррупционных экспертиз нормативных актов. В силу этого в рамках данного комментария не только проведен анализ новейших положений антикоррупционного законодательства, но и даются конкретные рекомендации по применению его положений на государственной и муниципальной службе.

Комментарий предназначен в первую очередь для государственных и муниципальных служащих. Вместе с тем он может быть полезен и депутатам представительных органов различных уровней власти, а также преподавателям, аспирантам и студентам при изучении курсов «Административное право», «Муниципальное право», «Уголовное право», спецкурса «Антикоррупционное законодательство» и др.

---

2. Согласно комментируемой ч. 2 Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Применительно к разработке и принятию Федеральным Собранием Российской Федерации антикоррупционных законов следует отметить, что эта работа ведется уже больше 10 лет. В 1997 г. Президент РФ в третий раз отклонил принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации проект федерального закона «О борьбе с коррупцией». В 2001 и 2002 гг. проекты законов «О борьбе с коррупцией» и «О противодействии коррупции» дальше первого чтения в Государственной Думе ФС РФ развития не получили. В 2003 г. был создан Национальный антикоррупционный комитет. В 2006 г. Государственная Дума ФС РФ ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, а также Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

В то же время судить о степени эффективности борьбы с коррупцией следует не только по количеству принятых законодательных актов, но и прежде всего по конкретным шагам, направленным на реализацию положений соответствующих нормативных правовых актов, в частности по доведению «коррупционных дел» до суда и реального наказания виновных. В данном случае речь идет о законах, направленных на устранение юридических коллизий и коррупционных правонарушений. В их числе Федеральный закон «О противодействии коррупции», соответствующие нормы УК РФ, УПК РФ, КоАП РФ, Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.)[75]. Особое значение имеют антикоррупционные нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 15, 16, 19, 20, 24), правила антикоррупционного поведения и т. п.[76]

М.А. Хатаева высказывает мнение о необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, заключающихся в принятии комплексного федерального закона «О борьбе с организованной преступностью». Именно комплексный подход представляется наиболее продуктивным применительно к борьбе с указанными явлениями. Понятие «преступная деятельность» должно получить законодательное закрепление наряду с понятием «преступление»[77]. Аналогичную идею высказывает и профессор Т.Я. Хабриева[78]. Применительно к уголовному праву, по ее мнению, регламентации требуют: дифференциация ответственности и усиление мер уголовно-правового воздействия на физических лиц, причастных к совершению коррупционных преступлений; разработка механизма ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений и закрепление его в УК РФ; введение новых составов коррупционных преступлений с целью адекватной имплементации международных антикоррупционных конвенций. В области административной ответственности: разработка системы общих (однотипных) для всех видов службы ограничений и запретов, предъявляемых к публичным должностным лицам; недопущение незаконного вмешательства в деятельность судей и сотрудников правоохранительных органов; создание специализированного органа по борьбе с коррупцией, четкое определение его компетенции и места в системе органов государственной власти; дифференциация ответственности и усиление мер административного воздействия на физических и юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений.

В комментируемой части также говорится, что Федеральное Собрание контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий. В данном случае законодатель имеет в виду в первую очередь изменения, внесенные в Конституцию Российской Федерации Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации».[79]

Согласно названному Закону к ведению Государственной Думы относится заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «а» ч.1 ст. 114 Конституции РФ).

3. Комментируемая ч. 3 предусматривает, что Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции. Осуществление названного полномочия согласуется со ст. 12, 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», где устанавливается порядок создания и обеспечения их деятельности, а также с соответствующими документами Правительства Российской Федерации.[80]

Предполагается, что при образовании органа учитываются специфика управляемой сферы, сложность системы, дается экономическое обоснование отрасли или сферы управления. Но в процессе преобразований системы исполнительной власти, к сожалению, до сих пор не учитываются критерий функциональной нагрузки, объем работы органа.[81]

Задача по оптимизации функционирования органов исполнительной власти и введении механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти в целях оптимизации реализации исполнительной власти была поставлена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.[82]

Согласно положениям названной Концепции необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей является ликвидация коррупции.

В Концепции административной реформы противодействие коррупции рассматривается как комплексное стратегическое направление, которое состоит в том, что, во-первых, практически каждое из мероприятий реформы направлено на устранение причин и условий, порождающих коррупцию либо способствующих ее распространению, а во-вторых, предусмотрена система мер по разработке и реализации специальных механизмов противодействия коррупции.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы[83]. В числе основных задач Комиссии было названо предварительное (до внесения в Правительство Российской Федерации) рассмотрение (в том числе на предмет выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции) проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам:

ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращения избыточного государственного регулирования;

исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развития системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершения процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

оптимизации структуры и функций федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти;

определения предельной численности работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб, федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, а также учреждений, находящихся в ведении названных федеральных органов исполнительной власти.

В систему органов исполнительной власти, осуществляющих борьбу с коррупцией, относится Министерство внутренних дел Российской Федерации[84], Министерство юстиции Российской Федерации – по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генеральная прокуратура Российской Федерации – по иным вопросам международного сотрудничества[85], Министерство юстиции Российской Федерации – по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генеральная прокуратура Российской Федерации – по иным вопросам взаимной правовой помощи[86], Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России).[87]