Всеволод Васильев - Муниципальное право России

• Название: Муниципальное право России
• Автор: Всеволод Васильев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2008
• ISBN: 978-5-7205-1113-5

В учебнике изложены основные вопросы муниципального права как отрасли российского права и научной дисциплины на основе анализа новейшего законодательства о местном самоуправлении. В книге раскрывается содержание муниципальной реформы, направления которой определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рассмотрены первые итоги применения норм этого Закона федеральными, региональными органами государственной власти и, главным образом, органами местного самоуправления.

Автор, крупный ученый в области конституционного, муниципального права, приводит аргументы в пользу новых подходов к определению предмета и метода муниципального права как отрасли правоведения, рассматривает соотношение государственной и муниципальной власти, особенности законодательного регулирования вопросов местного самоуправления в условиях Федерации.

Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, практических работников органов местного самоуправления, а также для всех, кто интересуется муниципальным строительством, развитием в России демократических начал самоуправления.

---

Возлагая на Российскую Федерацию регулятивные полномочия в области местного самоуправления, Федеральный закон установил, что органы государственной власти Российской Федерации осуществляют правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности не только федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, но и органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления. Иными словами, федеральные органы государственной власти вправе определять, что могут и должны делать органы государственной власти разных уровней в сфере местного самоуправления, в том числе в законодательном регулировании этой сферы.

Из этой формулировки следует вывод: федеральный законодатель закрепляет за федеральными органами государственной власти многое из того, что связано с нормативным регулированием местного самоуправления, но, отдавая дань конституционной формуле о предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления, предусматривает возможность допуска к нормативному регулированию местного самоуправления региональных властей.

Этот вывод подтверждает содержание нового Федерального закона. Здесь говорится, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Таким образом, участие органов государственной власти субъектов Федерации в регулировании вопросов местного самоуправления не исключается. Но рамки этого участия жестко сузились.

В пределах предметов совместного ведения субъектов Федерации и полномочий субъектов Федерации по предметам их совместного ведения с Федерацией регионы вполне самостоятельны. Но у субъектов Федерации ныне практически не осталось каких-нибудь более или менее значимых предметов исключительного ведения. Новый Федеральный закон содержит немало отсылок к законодательству субъектов Федерации. Регулируя вопросы организации местного самоуправления, субъекты Федерации могут определять порядок подготовки и проведения местного референдума (ч. 10 ст. 22), устанавливать в соответствии с федеральным законом гарантии избирательных прав граждан, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов (ч. 3 ст. 23); устанавливать порядок голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 1 ст. 24); устанавливать наименование представительного органа, главы местной администрации муниципального образования (ч. 3 ст. 34); регулировать в соответствии с федеральным законом муниципальную службу (ст. 42) и др.

Из сопоставления текста ст. 5 и 6 Федерального закона № 131-ФЗ можно сделать вывод о том, что регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан по решению вопросов местного самоуправления – прерогатива только федеральных инстанций. Вместе с тем в других статьях Федерального закона правовое регулирование конкретных прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления закрепляется за органами государственной власти субъектов Федерации. В статье 33 Федерального закона № 131-ФЗ говорится, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных (кроме тех, которые определены в данном Федеральном законе) формах, не противоречащих федеральным законам и законам субъектов Федерации. Таким образом, признается принципиальная возможность участия субъектов Федерации в законодательном регулировании права граждан на осуществление местного самоуправления, ибо использование этого права напрямую связано с реализацией форм местного самоуправления. По сравнению с Законом 1995 г. эта возможность ограничена, но не исключена. И это оправданно, поскольку право на осуществление местного самоуправления есть особое право в ряду других конституционных прав, и его регулирование не замыкается федеральным уровнем.

Новый Федеральный закон содержит особенно много отсылок к законам и иным нормативным правовым актам субъектов Федерации по бюджетно-финансовым вопросам. Законами субъектов Федерации в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются: требования по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ч. 3 ст. 52); предельные нормативы оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (абз. 2 ч. 2 ст. 53); порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами субъектов Федерации (абз. 1 ч. 5 ст. 53); исключительные случаи расходования средств местных бюджетов на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 6 ст. 5); налоговые ставки зачисления в местные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов (ч. 1 ст. 58); определение единых для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативов отчислений, в соответствии с которыми в местные бюджеты могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов (абз. 1 ч. 2 ст. 58), и т. д.

Всего в Федеральном законе содержится несколько десятков отсылок к законам субъектов Федерации. Поле законодательной деятельности для регионов в сфере местного самоуправления не так уж мало. Все дело, однако, в характере полномочий, предоставленных субъектам Федерации. Глубина правового регулирования ими вопросов местного самоуправления, прежде всего организационных, существенно уменьшилась. Достаточно сравнить правовое регулирование на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации вопросов территориального устройства, полномочий и процедур принятия муниципальных правовых актов. Субъекты Федерации не вправе теперь устанавливать порядок образования и преобразования муниципальных единиц. Они определяют границы муниципальных образований в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Законы субъекта Федерации об установлении границ муниципальных образований являются правоприменительными актами по отношению к Федеральному закону.

По некоторым вопросам, регулирование которых полностью или частично относилось к полномочиям субъектов Федерации, теперь предусмотрено только федеральное законодательное регулирование. Это касается определения перечня вопросов местного значения, установления порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Если раньше некоторые нормативные акты органов местного самоуправления принимались в соответствии с законами субъектов Федерации, то теперь в этих случаях законы субъектов Федерации не предусматриваются. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 154-ФЗ порядок вступления в силу правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления определялся уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации. Теперь же на основании ч. 1 ст. 47 нового Федерального закона порядок вступления в силу муниципальных правовых актов устанавливается самостоятельно уставом муниципального образования. Если в соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 154-ФЗ порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, подотчетность, сроки полномочий, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации, то согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ эти вопросы определяются только уставом муниципального образования. По прежнему Закону (ч. 1 ст. 27) порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определялся уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации. По новому Закону (ч. 11 ст. 27) порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования без законодательного участия субъекта Федерации и т. д.