Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

• Название: Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
• Автор: Сборник статей
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1083-1

Сборник статей, посвященных исследованию правового статуса государственных корпораций, продолжает серию публикаций в сфере конституционной экономики. Ответственный редактор сборника – руководитель Лаборатории конституционной экономики ГУ «Высшая школа экономики» Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, в числе авторов – генеральный директор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» доктор юридических наук A.B. Турбанов, специалисты в области административного права – A.B. Винницкий и Э.В. Талапина, гражданского и предпринимательского права – Д.В. Пятков, А.Я. Курбатов, В.В. Бондаренко, В.П. Мозолин, В.В. Долинская, в области конституционного и финансового права – H.A. Шевелева, в области экономического анализа права – В.В. Кесслер (юридический факультет Гумбольдского университета, г. Берлин) и другие авторы.

Данные о госкорпорациях как правовом явлении, полученные совместными усилиями специалистов в области административного, гражданского права, экономического анализа права, обобщаются на основе применения методов конституционной экономики – нового научно-практического направления, образовавшегося на стыке конституционного права и экономики.

Авторов объединяют выводы о том, что вопрос, надо ли сохранять госкорпорации как самостоятельную организационно-правовую форму, необходимо решать не только исходя из внутренней логики гражданского права, но и руководствуясь положениями конституционного права. Межотраслевой юридико-экономический анализ проблем госкорпораций позволяет обосновать следующий вывод: система юридических лиц должна быть подвергнута корректировке путем признания в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц публичного права.

---

Оценивая конституционность осуществления федеральным законодателем ограничения содержания права публичной собственности, необходимо учитывать, что в конституционном праве используется классификация объектов собственности в зависимости от тех последствий для общества, которые возникают в результате осуществления правомочий пользования и распоряжения ими. Одно дело – объекты, предназначенные для личного потребления. Здесь возможности законодателя по введению ограничений прав собственности должны носить разумный минимальный характер. Но и применительно к этому праву могут вводиться ограничения, обусловленные социальной функцией собственности.

Другое дело, когда имеет место пользование и распоряжение средствами производства или объектами недвижимости, используемыми в общих целях. Осуществление частным собственником своих правомочий распоряжения может затрагивать права и интересы большого количества людей. С учетом этой классификации конституционное право допускает более интенсивные ограничения прав пользования и распоряжения.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) в связи с жалобой компании Timber Holdings International Limited”» учитывается это обстоятельство:

«Жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, как объекты недвижимости, входящие в имущество должника-собственника, используются не только в его частных интересах, но и в интересах населения, подлежащих защите со стороны государства. Поэтому отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, носят публично-правовой характер. Осуществляя их регулирование, законодатель, исходя из публичных целей, вправе определять, что те или иные объекты, необходимые для жизнеобеспечения населения, в процессе конкурсного производства подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию. Тем самым реализуется распределение между разными уровнями публичной власти функций социального государства (ст. 7 Конституции РФ).

Исключение названных объектов из конкурсной массы и передача их в силу прямого предписания закона муниципальным образованиям является допустимым ограничением права частной собственности должника, которое осуществляется в целях защиты прав и законных интересов других лиц (ст. 55, ч. 3 Конституции РФ). При этом не могут не учитываться и частные интересы, в том числе интересы должника и кредиторов в рамках конкурсного производства».

Объекты публичной собственности, по-видимому, также могут иметь целевое назначение, что предполагает допустимость более интенсивного ограничения содержания публичного права собственника.

Обратим внимание на то, что имуществом, принадлежащим госкорпорациям, они не могут распоряжаться по своему усмотрению: здесь тоже применяется принцип целевого использования имущества, характерный для публичной собственности.

Появление новых форм собственности стало возможным не только в связи с созданием госкорпораций, но и в связи с появлением социальных страховых фондов. Согласно ст. 87 Основного закона ФРГ в качестве корпораций публичного права непосредственного федерального подчинения действуют учреждения социального страхования. Старая как мир аристотелевская идея о государстве, обеспечивающем общее благо, подверглась серьезной модернизации как только появилась философская, а затем и конституционно-правовая концепция социального государства. Процесс «социализации» государства в Германии начался при Бисмарке на фоне изменения системы страхования рабочих от несчастных случаев. Сначала это был обычный частноправовой институт добровольного страхования. Благодаря активности государства он превратился в публично-правовой институт обязательного страхования, основанного на коллективных началах, взаимовыручке.

Когда государство, ориентируясь на нормативное содержание конституционного принципа социального государства, вводит системы обязательного социального страхования, происходит синтез социальных и экономических прав граждан.

Доказательством того, что, исходя из закрепленного в Конституции принципа социального государства, законодатель перешел к преимущественно социальному страхованию, является то, что после принятия Конституции государство отказалось от частноправового (децентрализованного) правового регулирования, основанного на применении деликтных обязательств, и ввело правовой механизм социального страхования от несчастных случаев на производстве и обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

Оба эти правовых механизма основаны, по сути, на идее солидарности. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 мая 2007 г. № 7-П по делу о проверке конституционности статьи 230 Трудового кодекса РФ[8] Конституционный Суд сделал вывод о том, что, исходя из закрепленного в Конституции принципа социального государства, ст. 230 ориентирует законодателя, указывая ему на приоритет социального (обязательного) страхования перед частноправовыми способами возмещения вреда.

В результате в правоотношениях по обязательному социальному страхованию появляется необычный, отличный от страхования в сфере частного права, субъект страхования – это фонды обязательного страхования, обладающие двойственным правовым статусом: публично-правовой организации и одновременно страховщика. Для того чтобы обеспечить права граждан в наиболее полном объеме в случае наступления социальных рисков, произведена замена гражданско-правовой системы возмещения вреда (деликтной ответственности) на социально-страховую, основанную на солидаризме, коллективной ответственности работодателей по защите имущественных интересов работников. Несение тягот от наступления профессиональных рисков переносится при этом на всех работодателей. Обязанность органов социального страхования по выплате обеспечения, в отличие от гражданско-правового механизма возмещения, существовавшего ранее, исходя из природы социального страхования, возникает, как установил Конституционный Суд, вне зависимости от наличия вины причинителя вреда.

Как и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»[9], Суд выявил различия в юридической природе и целевом назначении вытекающей из договора обязательного страхования обязанности страховщика по выплате страхового возмещения от деликтного (частноправового) обязательства, что повлекло различие в механизмах возмещения вреда.

В результате произошло то, что можно назвать «гибридизацией институтов». Средства Пенсионного фонда почему-то объявлены государственной собственность, несмотря на общественно-коллективную природу поступлений в этот фонд. Полагая, что это обычный объект государственной собственности, государство несколько вольно распоряжается этими, по сути, общими общественными средствами, в то время как Конституция РФ в ч. 2 ст. 8 дальновидно утверждает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом не только частная, государственная, муниципальная, но и «иные формы собственности».

Вопрос, кому реально принадлежит право собственности на накопления, концентрируемые в фондах обязательного страхования, имеет принципиальное значение, поскольку от этого зависят правовые гарантии сохранности этих средств. В этой связи, по моему мнению, предусмотренные в российском законодательстве нормы о том, что государственные внебюджетные фонды являются объектами государственной собственности (ст. 143 БК РФ), не согласуются с Конституцией РФ.

Конституция РФ закрепляет принцип не просто социального государства, а социального государства с рыночной экономикой. Поскольку она рассматривает как равновеликие конституционные ценности принцип социального государства и принцип свободы экономической деятельности, то появляется самостоятельный, с собственным нормативным содержанием конституционный принцип – социального государства с рыночной экономикой.

Идея коллективной помощи, взаимовыручки, организуемой государством совместно с частным бизнесом, – это разновидность государственно-частного партнерства, она была использована при создании такой «классической» госкорпорации, как Агентство по страхованию вкладов. Появление этой госкорпорации знаменует собой коренное изменение категории «общее благо» как цели государства. Д. В. Кравченко в своей работе правильно подметил, что нельзя забывать о том, что институт публичных юридических лиц вообще и государственных корпораций в частности не исключает, а в некоторых случаях прямо подразумевает иные источники формирования собственности таких лиц. Более того, эти негосударственные источники могут формировать основную часть имущества публичного юридического лица (как это происходит с Агентством страхования вкладов), где фонд обязательного страхования вкладов в основном сформирован за счет взносов банков. В данном случае имущество предоставляется не государством, в связи с этим собственность не может рассматриваться как «обычная» федеральная государственная собственность.