Михаил Богословский - Исследования по истории местного управления при Петре Великом

• Название: Исследования по истории местного управления при Петре Великом
• Автор: Михаил Богословский
• Жанр: История

«Губернская реформа Петра Великого не раз привлекала к себе внимание исследователей. Помимо многих сочинений, касающихся ее более или менее мимоходом, ей посвящены две обширные работы. В 1876 году о ней написал диссертацию проф. Мрочек-Дроздовский под заглавием «Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708–1719 гг.)», составляющую первую часть задуманного автором обширного историко-юридического исследования «Областное управление России XVIII века до Учреждения о губерниях 7-го ноября 1775 г.», которое, однако, не пошло далее первой части. Целое самостоятельное исследование представляет из себя второй отдел вышедшего в 1892 году капитального труда П. Н. Милюкова «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого» – отдел, занятый вопросом о губернском хозяйстве 1710–1718 годов…»

---

По некоторым уцелевшим отрывочным документам можно догадываться, что, когда правительство Петра приступило к первой, губернской областной реформе, у него был составлен довольно стройный план губернского устройства, который и можно восстановить по этим документам. План этот заключался в следующем. Во главе каждой из восьми громадных областей, на которые разделена была Россия, должен был стать губернатор – правитель всей суммы губернских дел во всей их совокупности. Под ним среднее место должны были занять четыре «губернские персоны», а именно: обер-комендант, заведующий военным управлением, обер-комиссар и обер-провиант, делящие между собой управление губернскими доходами так, что в руки первого поступают денежные, а в руки второго хлебные сборы и, наконец, ландрихтер, заведующий губернской юстицией. Таким образом, эти четыре персоны делили на четыре доли всю совокупность губернских дел, сосредоточенную в руках губернатора. Под ними предполагалось поставить низшие органы областного управления – уездных комендантов, каждый из которых, будучи подчинен каждой из губернских персон по ее ведомству, сливает в своих руках опять все четыре ведомства в одну совокупность, простирая свою власть на небольшое подразделение губернии – уезд[30].

Этот план губернской иерархии не осуществился на практике, и устройство областной администрации получило иной, менее сложный вид. Было необходимо заполнить громадную пустоту между губернатором и множеством подчиненных ему уездных комендантов. Проект правительства устанавливал для этой цели среднюю инстанцию из четырех губернских персон, строя ее на начале разделения между ними ведомства по роду дел. На практике в губернскую схему вдвинулась средняя инстанция, построенная на ином начале, на начале территориального разделения. Такою среднею инстанцией стала провинция с обер-комендантом во главе.

Уже в административной практике XVII века замечается стремление соединять города с их уездами в особые группы, «приписывать» несколько городов к одному какому-нибудь главному. Такие группы складывались иногда сами собою, естественным путем, помимо правительственного воздействия. Вокруг значительного города, в особенности если он находился на окраине государства, возникали с течением времени небольшие городки, тесно связанные с главным экономическими и административными отношениями. Некоторые окраинные города, например, Казань, Симбирск, Астрахань, – были окружены целыми плеядами таких пригородов[31]. Административное устройство пригородов бывало различно: иногда они не составляли отдельных административных целых и находились под непосредственным управлением воеводы главного города; иногда в пригороды назначались особые воеводы, находившиеся в различной степени подчинения воеводе главного. Эта степень подчинения проявлялась обыкновенно в двух отношениях: во-первых, в праве назначения воеводы пригорода, иногда предоставляемом воеводе главного города, иногда оставляемом центральным правительством за собой; во-вторых, в большем или меньшем праве непосредственного сношения с центральным правительством.

Но кроме такого естественного образования групп из городов с пригородами, иногда правительство XVII века ради военных целей или удобств администрации прибегало к искусственному соединению отдельных соседних городов, даже и не находившихся между собою в филиальных отношениях пригорода к главному городу. Были различные мотивы для такого соединения. Сюда относятся прежде всего разборы, верстанья и раздачи жалованья уездным служилым людям. Обыкновенно эти операции производились не в каждом городе особо, а для служилого населения целой группы городов из одного какого-нибудь центрального[32]. Точно таким же образом некоторые из городов делались в XVII веке посредствующими инстанциями в сношениях центрального правительства с областями. Грамоты и указы рассылались из Москвы не во все города непосредственно. Так, например, указ отправлялся в Серпухов, и уже на обязанности серпуховской администрации лежало озаботиться рассылкою его в Каширу и Алексин точно так же, как калужский воевода должен был переслать присылаемые к нему экземпляры указа в Перемышль, Мещовск, Воротынск, Масальск, Козельск и Серпейск[33]. В обоих приведенных примерах группы городов, соединяясь ради известных удобств, не складываются еще в прочные и постоянные административные системы, построенные на началах субординации. Тем не менее создаются привычные сочетания соседних городов, и в этих группах выдвигаются города, играющие роль главных мест и центров. Г. Милюков показал, как на окраинах государства под влиянием военных потребностей из таких групп образовались объединенные военным и финансовым управлением округа. Но в конце века начинают слагаться такие административные системы и без военных потребностей, исключительно в административных целях в центральных местностях государства. Так, в 1692 году города Ростов и Переяславль-Залесский были приписаны к Ярославлю. Ярославскому воеводе было предоставлено, во-первых, назначать от себя в эти города воевод, во-вторых, ведать эти города «всякими расправными и татиными, и разбойными, и убивственными делами» – формула, которою обозначалась тогда юрисдикция по гражданским и уголовным делам, составлявшая, главным образом, функцию воеводы в 90-х годах XVII века, когда финансовое управление было изъято из его рук[34]. Через два года к ведомству ярославского воеводы на тех же основаниях были присоединены еще два близких к Ярославлю городка: Углич и Романов[35]. Когда были заведены воронежская, а затем олонецкая верфи, по нескольку городов, доходы с которых были назначены на кораблестроение, были приписаны к Воронежу и к Олонцу, сделавшимся административными центрами для приписанных городов.

Так понемногу административная практика созидала здесь и там комплексы городов с уездами, административные системы, которые вызывались, очевидно, назревшею потребностью в большей стройности иерархии, с одной стороны, и в некоторой децентрализации управления – с другой. В центральном ведомстве, приказе, накоплялась масса мелких и неважных дел, решить которые, однако, представлялось затруднительным вдали от местности, но передать всецело во всем ее объеме власть центрального ведомства в руки местного воеводы не решались; поэтому в отдельных случаях и устанавливалась средняя инстанция в лице воеводы большого, главного города.

В самом конце XVII века предпринята была в более широких размерах попытка децентрализации посредством составления городовых групп в сфере, впрочем, не воеводского, а ратушского управления. В том же году, когда управление торгово-промышленным классом городов было сосредоточено в Московской бурмистерской палате, Ратуше, был издан указ, направленный к рассредоточению той массы дел из городов, которая, очевидно, стала скопляться в этой Ратуше, по местным центрам путем приписки к этим последним группы близлежащих городов. Было поведено «учинить провинции к Великому Новгороду, Пскову, Астрахани и иным таким городам малые города и уезды приписать, которые к которым надлежат». Земские бурмистры «приписных» городов, поставленные в зависимость от бурмистров «настоящих», были лишены права непосредственного сношения с Московской ратушей; по всем делам они должны были получать указы от бурмистров «настоящих» городов. И только уже эти последние могли писать в Москву в том случае, если дело превышало их компетенцию[36].

В этом указе впервые было упомянуто слово «провинция», и из него же ясно значение этого слова в то время. Так стали называть группу городов, приписанных к одному главному «в присудство», как тогда выражались. При слове «провинция» у нас возникает представление о некотором территориальном целом, рисующееся нам, может быть, даже в виде цветного пятна с определенными очертаниями на употребляемой нами географической карте.

Затем мелькает представление об известной совокупности учреждений, объединяющих это географическое целое в административную единицу. При чтении приведенного выше указа в воображении его современника не возникало ни географического представления, так как он не пользовался географической картой, ни представления о совокупности административных учреждений, так как для управления провинцией в 1699 году не заводилось особых провинциальных учреждений, а оно поручалось местным ратушам главных городов подобно тому, как и самый центральный орган городского управления, общий для всей России – Московская ратуша – был в то же время местным органом, ведающим дела города Москвы. В уме этого современника при слове «провинция» должны были мелькать лишь имена городов, приписанных к главному, и от его памяти зависело, насколько полным мог ему представляться этот список[37].

Это разделение городов на провинции по указу 1699 года не было общим; оно было только специальным делением городского ведомства, министерства городов, если можно так выразиться, подобно тому, как теперь существуют специальные территориальные подразделения в различных министерствах, например военные, судебные, учебные и т. п. округа. Но во втором десятилетии XVIII века вместе с появлением комендантов мы встречаем такого же рода провинцию и с общеадминистративным характером. До нас не сохранилось никакого общего указа о введении таких провинций, как не дошло, с другой стороны, и указа о повсеместном введении комендантов. Да появление провинций в этот период вовсе и не было общим. Не следует думать, что восемь губерний были правильно подразделены на провинции, как это было впоследствии в 1719 году. Теперь же только там и сям составились группы городов, получившие названия провинций. Можно заметить, что в провинции складывались города, удаленные от губернского центра. Так, в Петербургской губернии группа верхневолжских городов во главе с Ярославлем[38] составила Ярославскую провинцию, округ, настолько выделяющийся из губернии, что при перечислении губерний он иногда упоминается наряду с последними, в виде особой областной единицы. В деловых отметках говорилось, например, так: указы посланы во все губернии и в Ярославскую провинцию[39]. Но это и была единственная провинция в Петербургской губернии; по крайней мере, группа городов, приписанных к олонецкой корабельной верфи, такого названия не носила. В Архангелогородской губернии организовались две провинции из городов, наиболее удаленных от губернского города: Галичская и Устюжская[40]. Всего более образовалось провинций в Московской губернии, целых восемь, а именно: Владимирская[41],Ростовская, Костромская[42], Рязанская[43], Каширская[44], Серпуховская[45], Калужская[46], Звенигородская[47]. Из этого перечня видно, что некоторые наметившиеся во втором десятилетии XVIII века в этой губернии провинции сохранились и при разделении 1719 года и продолжают существовать в виде губерний и в настоящее время. В Азовской губернии находим две провинции с центрами в Тамбове и в Воронеже[48]. В Казанской обозначились две группы городов на северной и южной ее окраинах с довольно самостоятельным управлением и местными центрами в Нижнем и Астрахани, которые потом составили отдельные губернии: Нижегородскую и Астраханскую. Тот же процесс наблюдается в Смоленской губернии, которая впоследствии и распалась на две самостоятельные губернии: Рижскую и Смоленскую. В Киевской губернии в период времени, о котором идет речь, не находим провинций, вероятно, потому, что здесь сохранилось старинное деление на полки[49]. Итак, одновременно с появлением комендантского управления возникают в различных губерниях особые второстепенные областные единицы – провинции. Это провинциальное деление не было еще таким всеобщим, какое было введено позже, в 1719 году; тем не менее оно было более общим явлением, чем группы приписных городов XVII века. Вся Россия еще не была размежевана на правильные небольшие областные единицы, подобные более поздним провинциям; но провинции сложились уже там, где в них чувствовалась особая потребность.