Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

• Название: Современные проблемы организации публичной власти
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-7205-1260-6

Настоящее издание – коллективный монографический труд, посвященный проблемам организации публичной власти в современном мире. Работа подготовлена профессорско-преподавательским составом кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Общее предназначение работы – проанализировать модели публичной власти, и прежде всего, государственной власти и местного самоуправления, фундаменты и формы их организации, роль, эволюцию и состояние в наши дни разделения властей как ключевого начала во властных отношениях, реальное состояние общегосударственного, регионального и местного уровней публичной власти как в России, так и зарубежных странах.

---

Примечательно, что и до 2000 года полномочия Президента неуклонно расширялись: с 1 января 1994 г. по 31 декабря 1999 г. глава государства получил 164 новых полномочия[103]. При этом, Конституционный Суд, которому в период пребывания на посту Президента Б. Н. Ельцина неоднократно доводилось оценивать конституционность расширения президентской компетенции за счет подразумеваемых полномочий, не только признал правомерность их существования, но и отказался их ограничить в тех ситуациях, когда такое ограничение было уместным (на что указывали особые мнения судей, приложенные к соответствующим решениям).

Более того, фактически Конституционный Суд заложил в ряде своих решений предпосылки дальнейшего расширительного толкования конституционной компетенции главы государства. В первую очередь, здесь стоит упомянуть подход органа конституционного контроля к интерпретации положений ст. 80 Конституции как норм, закрепляющих полномочия Президента, а не его функции. Если бы данные положения были восприняты как функции главы государства (нуждающиеся в конкретизации на уровне его отдельных полномочий), то такой подход создал бы основания для ограничительного толкования в необходимых случаях компетенции главы государства, но Конституционный Суд избрал другой подход к пониманию ст. 80. Положения упомянутой статьи, в т. ч. о том, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2), определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3), истолкованные в качестве его полномочий, являются всеобъемлющими и неопределенными по своему содержанию, а потому допускают появление новых «конкретизирующих их» президентских привилегий, подразумеваемых или прямо закрепляемых законом.

Среди решений Конституционного Суда, обеспечивших дальнейшее расширение президентских полномочий, особого внимания заслуживают четыре из них:

1. В Постановлении Конституционного Суда 1995 года по делу о применении вооруженных сил в чеченских событиях[104] российский орган конституционного контроля впервые признал наличие подразумеваемых полномочий Президента. В частности, Суд установил, что если Президент РФ принимает меры по охране суверенитета России, независимости, безопасности и целостности государства для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83–89 Конституции, то ему необходимо исходить из того, что общие рамки его полномочий определяются принципом разделения властей и требованием ст. 93 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам.

2. Еще одним примером расширительного толковании полномочий Президента является Постановление Конституционного Суда 1996 года о правомерности издания указов, «восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения», при условии, что они не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законов на том основании, что Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти[105].

3. Отдельного упоминания в контексте расширительной интерпретации полномочий Президента заслуживает также Постановление, принятое Конституционным Судом в 1998 году в связи с запросом о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции (по поводу допустимости троекратного предложения депутатам Государственной Думы главой государства одной и той же кандидатуры на должность председателя Правительства РФ), где орган конституционного контроля признал уместной такую настойчивость Президента в виду того, что он определяет основные направления внешней и внутренней политики государства[106].

4. Обосновывая право Президента на временное отстранение Генерального Прокурора Российской Федерации от должности, Конституционный Суд указал в своем Постановлении 1999 года на ответственность Президента за согласованное функционирование органов государственной власти и пришел к выводу о том, что глава государства не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, т. к. данное полномочие не закреплено за каким-либо государственным органом[107].

Приведенные примеры расширения круга полномочий Президента посредством закрепления их в законах федерального уровня, а также признания Конституционным Судом подразумеваемых (скрытых) полномочий главы государства показывают, что современная конституционно-правовая модель его компетенции вписывается в параметры традиции российской власти. Как и прежде, государственный механизм стремится воспроизводить свой монолитный характер, а весь бюрократический аппарат «замкнут» (в вопросах ответственности) на главу государства, что предопределяет низкую эффективность управленческой деятельности.

В то же время нельзя утверждать, что система «сдержек и противовесов» совсем не действовала из-за доминирования Президента. Весьма обстоятельно исследовав опыт применения данного правового и политического механизма, И. Г. Шаблинский представил целый ряд примеров того, как срабатывали в российских условиях «сдержки» и «противовесы».

Так, он установил, что норма, предусматривающая дачу согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства (п. «а» ч. 1 ст. 103), работала как сдержка[108] четырежды: два раза в марте и столько же раз в августе 1998 г. В марте Дума отказывалась давать согласие на назначение С. Кириенко, а в августе – на назначение В. Черномырдина.

Норма, закрепившая полномочие Государственной Думы по назначению Председателя Центрального банка по представлению Президента, дважды выполнила функции сдержки: в ноябре 1994 г. и в июле 1995 г., когда Дума отказалась назначить на указанную должность Т. Парамонову.

Один раз в своей истории – в июне 1995 г. – Дума выразила недоверие Правительству, использовав таким образом норму-противовес (ч. 3 ст. 117 Конституции).

Сдержка, предусматривающая полномочие Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора, использовалась 6 раз (если считать по числу голосований) и по поводу трех персон: А. Казанника, А. Ильюшенко, Ю. Скуратова (в 1994, 1995, 1999 годах).

Попытка использования такого противовеса, как отрешение Президента от должности, была предпринята в мае 1998 г., когда были собраны подписи 177 депутатов Государственной Думы в поддержку инициативы отрешения Президента от должности. Но в мае 1999 г. ни один из четырех пунктов обвинения против главы государства не набрал квалифицированного большинства голосов депутатов, хотя простое большинство голосов получил каждый пункт, а одному из них не хватило только 17-ти голосов для принятия решения о выдвижении обвинения против Б. Н. Ельцина.

В 1998 году обе палаты Федерального Собрания, использовав ч. 3 ст. 107 Конституции, преодолели вето Президента и приняли в начальной редакции Федеральный закон (от 15 апреля 1998 г. № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»[109]).

Запрет занятия должности Президента более двух сроков подряд, предусмотренный ч. 3 ст. 81 Конституции, также выступил как сдержка, прервав период правления В. В. Путина, как того требовала Конституция. Однако примечательно, что в период пребывания в должности Президента Д. А. Медведева центр принятия политических решений переместился в Правительство, Председателем которого тогда являлся В. В. Путин.

Следует согласиться с И. Г. Шаблинским, который отмечает, что противовесы, работавшие в законодательном процессе, такие как «наложение вето» и «преодоление вето», являясь важными элементами в механизме разделения властей, все же обычно не имеют существенного значения для предотвращения излишней концентрации власти каким-либо из властных институтов, поскольку «федеральные законы редко отклоняются по политическим причинам»[110].

Развитие практики применения механизма «сдержек» и «противовесов» серьезно затормозилось после 2000 года, после избрания Президентом В. В. Путина, когда произошли два важных для работы этого механизма события: создание «исполнительной вертикали» и формирование политического большинства, солидарного с политикой Президента в Федеральном Собрании.

§ 3. Проблемы реализации принципа разделения властей на федеральном уровне: нормативные предпосылки и практика