Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

• Название: Современные проблемы организации публичной власти
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-7205-1260-6

Настоящее издание – коллективный монографический труд, посвященный проблемам организации публичной власти в современном мире. Работа подготовлена профессорско-преподавательским составом кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Общее предназначение работы – проанализировать модели публичной власти, и прежде всего, государственной власти и местного самоуправления, фундаменты и формы их организации, роль, эволюцию и состояние в наши дни разделения властей как ключевого начала во властных отношениях, реальное состояние общегосударственного, регионального и местного уровней публичной власти как в России, так и зарубежных странах.

---

Но для самого Монтескье эти две ипостаси политической свободы неотрывны друг от друга: вторая зависима от первой, и не следует упускать эту явную связь. Вот что заявляет он в начале книги XII: «Недостаточно рассмотреть политическую свободу в ее отношении к государственному строю, надо еще рассмотреть ее в отношении к гражданину. Я уже сказал, что в первом случае она устанавливается известным распределением трех властей, но во втором случае ее следует рассматривать с иной точки зрения: тут она заключается в безопасности или в уверенности гражданина в своей безопасности»[12].

Как видно, для Монтескье идея политической свободы в этом втором отношении оборачивается по существу идеей билля о правах, т. е. идеей о некоем конституирующем ядре правового статуса личности. Хорошо известны первые версии перечней прав человека – процессуальные гарантии в сфере уголовного преследования. Именно в этой области нарушения пределов человеческой свободы были наиболее грубыми, варварскими, раздражающими ведущих мыслителей европейской цивилизации, которая в то время прокладывает себе дорогу. Поэтому, как мы видим, у Монтескье «свобода гражданина зависит главным образом от доброкачественности уголовных законов»[13].

Однако явная, недвусмысленная связь этих двух сторон политической свободы в книгах XI и XII «О духе законов» говорит о том, что разделение властей как гарантия политической свободы в отношении к государственному строю служит и общей гарантией в отношении к правому статусу личности, взятом в целом. Само собой разумеется, что проявляется разделение властей не в отношении отдельного человека в каждом конкретном случае его преследования (здесь спасением ему будут процессуальные гарантии, и вряд ли в разбирательстве частного конфликта нужно задействовать все три власти, тем более их высшие инстанции), а применительно к защите того варианта правопорядка, где права человека соблюдаются.

Только в устойчивом государстве, где реализована политическая свобода в отношении государственного строя, т. е. реализовано разделение властей, возможно уважение и соблюдение прав человека (билля о правах), как совокупности процессуальных гарантий, важных для индивидуальной свободы. Такое государство может обеспечить верховенство закона даже для себя, ограничивая свою власть путем сдержек, даже оно способно подчиняется закону. Тем более, в этих условиях оно может справиться с задачей обеспечения уважения закона в отдельных, частных случаях, добиться соблюдения законов всеми остальными субъектами[14].

Таким образом, в указанных фрагментах текста «О духе законов» Монтескье:

а) утверждая, что свобода состоит в том, чтобы зависеть только от законов, говорит по существу о свободе как о результате верховенства закона, что является отражением идеи правовой государственности, идеи конституционного государства;

б) политическая свобода в отношении государственного строя возможна путем проведения разделения властей;

в) политическая свобода в отношении индивида возможна посредством установления билля о правах, защищаемого тем стабильным правопорядком, который был установлен благодаря разделению властей.

Таким образом, следует согласиться с теми исследователями, которые не забывают о необходимости рассматривать принцип разделения властей, прежде всего, как ключевую гарантию политической свободы, а не увлекаясь тут же органическим устройством государства, как вопросом совершенно прикладным и второстепенным[15].

Вслед за идеей политической свободы как самодостаточной, исчерпывающей себя причины появления теории разделения властей, следующая проблема, с точки зрения последовательности рассуждений Монтескье, открывает уже череду важнейших условий, в которых идея политической свободы, выражающейся в эффективном противодействии деспотии, узурпации власти, имеет все шансы обрести на практике реальные очертания – это проблема баланса властей, равновесия точек концентрации властных ресурсов, их взаимного сдерживания.

Почему этот вопрос столь принципиален? Все дело в том, что он содержит ответ на вопрос о природе политической власти. Согласно либеральным воззрениям тех времен, она разрушительна по своей сути, любой оказавшийся у власти рано или поздно неизбежно начнет ею злоупотреблять. Не в силах человека этому противостоять, свойства самой власти таковы, что она способна разрушать все субъективные барьеры, которые выстраиваются вокруг носителя власти. Следовательно, требуются не хорошие люди во власти, а такая качественная система отношений, объективируемая в нормах права, которая в силу самого своего устройства не допускает возможности подобных проявлений, лишает предпосылок создание ситуации, когда бы это оказалось возможным.

Вот как говорит об этом Монтескье: «…известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела. …Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»[16].

В этом смысле важно обратить внимание, что проведение в жизнь теории разделения властей без возможности реализации на практике условия взаимного сдерживания несостоятельно. То есть, когда имеет место убеждение, что власти разделены, но это не препятствует фактической узурпации власти, это значит, что разделения властей не существует.

Следующая гарантия политической свободы и противодействия узурпации власти состоит в зависимости властей друг от друга в том, что они самой конструкцией системы отношений принуждены к достижению взаимного компромисса. Следующим образом говорит об этом Монтескье, рассуждая о государственном устройстве Англии: «…вот основные начала образа правления, о котором мы ведем речь. Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая, в свою очередь, связана законодательной властью. Казалось бы, эти три власти должны прийти в состояние покоя и бездействия. Но так как необходимое течение вещей заставит их действовать, то они будут вынуждены действовать согласованно»[17].

Таким образом, идее разделения властей совершенно чужда мысль об их абсолютном отделении друг от друга, автономное существование властей невозможно и никогда не закладывалось в эту теорию. Наоборот, каждый раз решая общие вопросы государственной политики, власти обязаны договариваться, достигать компромисса. Следовательно, отсутствие механизмов, принуждающих власти искать друг у друга поддержки и участия в любом общем вопросе государственной жизни, должно указывать на практическое отсутствие разделения властей.

Наконец, еще одной гарантией от узурпации власти является проявление ее полицентричности в соответствующем органическом дизайне государства. Не должно допускаться объединение властей, соединение их в одном органе государства: «Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц»[18].

Пожалуй, из всех приведенных выше содержательных гарантий идея разделения властей, указанная в практике демократических государств, реализуется наименее строго. В странах Вестминстерской системы, например, существует не несколько высших органов власти, а единственный – парламент, который, правда, содержит идею взаимного сдерживания внутри свой структуры, включающей две палаты, одна из которых даже имела судебные функции, и главу государства. Более того, можно уверенно сказать, что к настоящему времени мировая практика конституционализма сформировала бесчисленные варианты поиска баланса властей ради обеспечения политической свободы в различных национальных правопорядках, которые привели к казуистическому, иногда весьма сложному для систематизации, переплетению полномочий. Поэтому, казалось бы, определенные отступления от канонически вытекающей из принципа разделения властей недопустимости совмещения в системе государственных органов характерных для одной власти полномочий в руках другой уже не кажутся чем-то особенным.

Принципиально важно при этом, чтобы сохранялся баланс властей и хотя бы приблизительно равное распределение между ними этих «нехарактерных» для них полномочий. Поэтому теперешняя норма отражения разбираемой здесь гарантии политической свободы в теории разделения властей не может, очевидно, касаться случаев, когда «нехарактерные» полномочия концентрирует вокруг себя лишь один центр власти, не давая ничего взамен остальным.