Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

• Название: Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции
• Автор: Анна Соловьева
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-366-7

В книге сделана первая попытка объединить несколько работ, хотя написанных и опубликованных в разное время (1973–2004 гг.), но посвященных общей теме, а также показать, как складывались в России традиции административных юстиций, как развивалась теория законодательства и практика его применения в различных исторических условиях.

Авторы стремились подчеркнуть, что проблема разрешения судами поблично-правовых споров с годами не утратила своей актуальности, а наоборот, развитие данного правового института лишь обогатилось новой российской теорией и практическим опытом.

В работе изучен и использован зарубежный опыт. В процессе анализа современного состояния материально-правовой природы административного судопроизводства сформулированы его принципы, исследованы процессуальные особенности рассмотрения судами публично-правовых споров в сфере государственной власти и управления, обосновывается необходимость создания в России административных судов. Заслуживают внимания предложения авторов по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Книга предназначена для научно-педагогических и практических работников, аспирантов, студентов юридических вузов, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами административной юстиции.

---

Институт административной юстиции укрепил свои позиции с развитием в середине XX в. концепции «социального» государства. «Социальное» государство, в отличие от «минимального» государства, не только обеспечивает в обществе соблюдение порядка управления и неприкосновенность личных прав и свобод, но и принимает на себя обязанность по поддержанию определенного уровня жизни граждан, предоставляя им социальные и экономические права и свободы. Дополнительные обязанности государства требуют не только увеличения его аппарата и числа государственных служащих, но изменения и расширения полномочий органов государственного управления в области реализации прав граждан. Таким образом, создается дополнительная угроза столкновения интересов государства и личности, а значит, и нарушений прав человека и гражданина незаконными действиями представителей администрации. Именно поэтому в социальном государстве приобретает новое звучание основной постулат теории правового государства о том, что администрации надлежит подчиняться нормам права, которые являются одновременно основанием и пределами ее действия, такое подчинение должно быть гарантировано наличием в государстве механизма судебного контроля либо со стороны общих судов, либо судов специализированных[61].

Организация судебного контроля за деятельностью администрации и формирование административной юстиции в каждом государстве зависит от его исторических и правовых традиций. В науке административного права принято выделять три основных модели организации административной юстиции: англо-саксонскую, французскую и германскую. Однако в зависимости от того, какой суд разрешает публично-правовые споры: специализированный административный суд или суд общей юрисдикции, – целесообразно выделить два типа организации административной юстиции: континентальный и англо-американский[62]. Существуют также системы смешанного типа.

Классическими моделями континентальной административной юстиции по праву считаются системы административных судов, сложившиеся во Франции и Германии.

Франция признана родоначальником административно-судебного контроля за деятельностью органов публичной власти. Созданию системы административной юстиции Франции предшествовала длительная борьба за самостоятельность и независимость административных судов, отделение их от органов активного управления. Вопрос о разрешении претензий, обращенных к королевской власти, возник еще в эпоху становления абсолютизма. Начиная с XIV в., споры между частными лицами и королевской властью рассматривались либо Советом короля (Curia regis) – органом управления, либо Парламентом – судебным органом. Однако усиливавшаяся королевская власть не могла мириться с рассмотрением административных споров судом, и со времен правления Людовика XIII в отношении данных дел устанавливается принцип: «судить администрацию значит еще управлять»[63]. В XVI–XVII вв. был окончательно закреплен принцип рассмотрения споров, затрагивающих интересы королевской власти, исключительно уполномоченными представителями короля: Советом короля на центральном уровне и интендантами на местах. Вместе с тем существовали и специальные юрисдикции для разрешения отдельных видов административных споров: Счетная палата, Суд помощи, Монетная палата.

Интендант юстиции, полиции и финансов как королевский чиновник являлся частью активной администрации. В то же время он был наделен юрисдикционными полномочиями по разрешению любых споров с участием администрации короля на местах, споров о налогах, воинской повинности, проведении публичных работ и т. д.

Государственный Совет короля также являлся органом со смешанными функциями: помимо вопросов законодательства, правительства и финансов, к его компетенции относилось рассмотрение споров управленческого характера. В составе Государственного Совета был выделен специальный орган, осуществлявший правосудие по административным спорам в соответствии со специальными процессуальными правилами.

В результате Великой французской революции 1789 г. были уничтожены как судебная система, так и должности интендантов, и Государственный Совет. Разрушив судебную систему старого режима, депутаты Учредительного собрания были не способны заменить ее чем-либо оригинальным, после долгих дебатов они вновь вернулись к принципам, действовавшим в эпоху абсолютизма[64]. Закон от 16 августа 1790 г. об организации судебной власти запретил судьям судов общей юрисдикции касаться действий администрации, а законами от 6, 7 и 11 сентября 1790 г. разрешение административных споров было вверено самой администрации в лице директорий департаментов и округов. Передача разбирательства спорных управленческих дел органам управления объясняется недоверием революционеров к аристократическому судейскому корпусу, а также стремлением революционной исполнительной власти обеспечить себе наибольшую свободу действий. В 1791 г. был вновь учрежден Государственный Совет с прежней компетенцией.

Важной вехой в истории административной юстиции Франции стали реформы VIII г. Республики (1799–1800 гг.). Закон 28 плювиоза VIII г. Республики и Конституция 22 фримера VIII г. послужили началом разделения внутри администрации функций управления и правосудия по административным делам. На местах для разбирательства управленческих споров были учреждены Советы префектур, в центре действовал Государственный Совет, данные органы были специально наделены административно-судебными полномочиями. Однако некоторая зависимость от активной администрации еще существовала: Государственный Совет только подготавливал заключение по делу для главы государства, который выносил окончательное решение; в совете префектуры председательствовал префект, глава исполнительной власти на местах.

Дальнейшие реформы французского законодательства также были направлены на разделение в аппарате управления функций отправления правосудия и управленческих функций. Кардинальное реформирование административно-судебной системы Франции произошло с принятием законов 1849 и 1872 гг. Данные законы изменили статус Государственного Совета: он стал Высшим административным судом, который самостоятельно принимал окончательное решение по делу. Этими же законами был учрежден Трибунал по конфликтам для разрешения возникающих между судами общей юрисдикции и административно-судебными учреждениями споров о подведомственности публично-правовых дел. Трибунал по конфликтам действует и в настоящее время в составе 4 государственных советников и 4 членов Кассационного суда Франции, заседающих под председательством министра юстиции.

Послереформенный период (1873–1930 гг.) во французской научной литературе получил название «золотого века» административной юстиции, так как благодаря широчайшей административно-судебной практике Государственного Совета и сформированной им системе судебных прецедентов были разработаны основы публичного, в особенности административного, права Франции[65].

Современная система административных судов Франции сложилась на основе теоретического фундамента, заложенного в XIX в. учеными-административистами Л. Дюги, Л. Ококом, Р. Дарестом, Э. Лаферьером. Реформы и преобразования 1953 и 1987 гг. носили только организационно-технический характер. В настоящее время административная юстиция Франции представляет собой самостоятельную ветвь правосудия, отделенную от системы судов общей юрисдикции и органов исполнительной власти[66]. Она основана на специфической французской концепции разделения властей[67], запрещающей судам общей юрисдикции вмешиваться (за исключением случаев, прямо предусмотренных законом) в деятельность исполнительной власти. Следствием этой концепции стала двойственная судебная система: система судов общей юрисдикции, во главе с Кассационным судом Франции, и система административных судов, во главе с Государственным Советом Франции[68].

Принцип независимости и самостоятельности административных судов закреплен на конституционном уровне в форме решений Конституционного Совета Франции. Так, решениями от 22 июля 1980 г. и от 12 сентября 1984 г. независимость административных судов была провозглашена фундаментальным принципом, признанным законами Республики, а решениями от 23 января 1987 г. и 28 июля 1989 г. были закреплены критерии разделения компетенции между судами общей и административной юстиции[69]. Тем не менее, некоторые элементы исполнительно-консультативных полномочий сохраняются и сейчас: Государственный Совет дает заключение по проектам законов Правительства и Парламента (ст. 39 Конституции Франции)[70], а также по проектам декретов и ордонансов исполнительной власти, консультирует Премьер-министра и министров по вопросам государственного управления (ст. L112-1, L112-2 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.). Административные трибуналы, в свою очередь, являются консультативными органами местных префектур[71]. Данное обстоятельство объясняется тем, что только административные судьи обладают специальными познаниями в сфере административного права и способны оценить законность и перспективы действия правового акта управления.