Дмитрий Пятков - Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях

• Название: Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях
• Автор: Дмитрий Пятков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-263-6

Книга является одной из первых монографий новейшего периода российской истории, посвященных комплексному исследованию участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. Наряду с этим в монографии дается развернутое понятие такого феномена в отечественном праве, как разграничение публичной собственности. Предлагаются пути решения многих общеправовых и межотраслевых проблем, вызванных участием Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в правовых отношениях (гражданских, административных, финансовых и др.). Значительная часть работы посвящена истории правового регулирования участия публичных собственников в имущественных отношениях, сравнительному анализу законодательства некоторых субъектов Российской Федерации по вопросам управления публичной собственностью.

Для ученых, аспирантов и студентов юридических специальностей, юристов-практиков, специализирующихся по вопросам права собственности, государственного управления, участия публичных образований в гражданском обороте, а также для всех, кто сталкивается с деятельностью публичных собственников. Может быть использована в учебном процессе в рамках курсов государственного, гражданского, административного и предпринимательского права.

---

Процесс формирования воли государства и ее изъявления при совершении такого юридически значимого акта, как прием заявления, не отличается особой сложностью. В формировании и изъявлении воли Российской Федерации участвует один орган – МВД России. Гораздо сложнее протекает процесс формирования воли государства и ее изъявления при совершении такого юридически значимого акта, как прием в гражданство Российской Федерации. В этом процессе принимают участие различные органы: МВД России, ФСБ России, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ и сам Президент РФ. Указанные органы взаимодействуют между собой. Их взаимодействие регулируется нормами права, существует в виде правовых отношений, в которых органы государства участвуют от своего имени. Для возникновения таких отношений как правовых органы государства обладают достаточной правосубъектностью. Отношения между МВД России и ФСБ России, между МВД России и Комиссией по вопросам гражданства, между Комиссией по вопросам гражданства и Президентом РФ – это отношения образования воли Российской Федерации, которая будет выражена Российской Федерацией через Президента РФ. Принимая предложение Комиссии по вопросам гражданства, Президент РФ действует от своего имени как орган, обладающий собственной правосубъектностью, рассчитанной на его участие в правовых отношениях с другими органами. Решая вопрос о приеме в гражданство, издавая соответствующий правовой акт, Президент РФ действует от имени Российской Федерации, собственную правосубъектность не проявляет. Другими словами, Президент РФ, решающий вопрос о приеме в гражданство, – это Российская Федерация принимающая человека в свое гражданство.

Решение проблемы четкого определения границ правосубъектности государственных органов осложнено следующим обстоятельством. Зачастую юридическая дифференциация социальных явлений сочетается с их организационным единством и целевой взаимообусловленностью. По этой причине велика опасность представить указанное единство в виде тождества явлений. Например, широко распространено мнение о том, что многие государственные органы являются государственными учреждениями, обладают статусом юридического лица. Тем самым границы правосубъектности государственных органов неоправданно расширяются, что и приводит к неверным выводам о субъектном составе многих правоотношений. При внимательном рассмотрении такого явления можно обнаружить различных лиц: государственное учреждение – субъект в первую очередь гражданского права и государственный орган – субъект совершенно иной отрасли права (государственного и/или административного права). Удачный пример такого анализа можно найти в работе Д. Н. Бахраха: «Осуществляет оперативное управление имуществом и имеет права юридического лица не орган управления, а одноименное (курсив мой. – Д. П.) учреждение. Особенно очевидным это становится при анализе правового статуса коллегиального органа. Например, исполком городского Совета народных депутатов как орган управления – одно, а как учреждение – уже другое. Под одним и тем же названием можно обнаружить два различных по составу и правовому положению коллектива. Исполком как большой коллектив, учреждение обслуживает коллегиальный орган государственного управления, избранный Советом народных депутатов. Права юридического лица, соответствующее имущество даны учреждению для материально-правового обеспечения его собственных потребностей. А фонды, которыми распоряжается исполком-орган, являются фондами города, и исполком не вправе использовать их для удовлетворения своих потребностей»[78].

§ 3. Гражданская правосубъектность публично-властных организаций. История вопроса

Общие замечания

Проблема участия государства и других публично-властных организаций в гражданских правоотношениях заняла особое место в научных исследованиях в советский период развития отечественной теории гражданского права. До Октябрьской революции в работах российских ученых государству традиционно отводилось место среди юридических лиц. Авторы, признававшие юридическое лицо в качестве субъекта права, относили к числу юридических лиц и государство. В таком его качестве государство именовалось казной[79]. Позже, о государстве – юридическом лице (казне) писали реже[80]. Во второй половине прошлого столетия в советском гражданском праве господствовала иная методологическая установка[81]. В научной классификации государство было так же обособлено от юридических лиц, как последние были обособлены от граждан[82]. Однако четкое нормативное закрепление эта классификация субъектов гражданского права получила лишь в 1991 г. с принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик[83].

Влияние на расстановку приоритетов в научных исследованиях после 1917 г., несомненно, оказала большая политическая значимость работы над проблемами государственной собственности. О правосубъектности государства в сфере имущественных отношений чаще всего говорили на примере отношений собственности. Направление теоретической деятельности во многом определялось и тем, что в гражданском законодательстве обычно встречался нейтральный термин «государство», в то время как государствами являлись и СССР, и республики.

В связи с анализом правосубъектности государства в сфере гражданских правоотношений можно выделить две основные проблемы, стоявшие перед каждым советским юристом.

1. Необходимо было выявить предпосылки участия государства в гражданских правоотношениях. Другими словами, установить, – обладает ли государство гражданской правоспособностью и гражданской дееспособностью; необходима ли гражданская праводееспособность государству для участия в гражданском обороте, или достаточными предпосылками являются публичная власть, суверенитет.

2. Нужно было решить, какое из государств является субъектом различных имущественных отношений, и в первую очередь отношений собственности: а) СССР или каждая союзная республика в отдельности; б) одновременно СССР и каждая союзная республика в отдельности; в) Советское государство как правосубъектная система, включающая и Союз ССР, и союзные республики.

Требовалось также ответить на вопрос о правосубъектности автономных республик и прочих территориальных образований в сфере гражданских правоотношений.

Многими из ученых, обратившихся к проблеме участия государства в гражданских правоотношениях, предложены свои оригинальные концепции. Единство мнений так и не было достигнуто вплоть до того момента, когда перестал существовать объект научного исследования – Союз Советских Социалистических Республик, республики как субъекты советской федерации и советская государственность в целом. Поэтому и в данной главе рассмотрению подлежат не столько сложившиеся и общепризнанные в науке учения, сколько точки зрения отдельных авторов.

Гражданская правоспособность публично-властных организаций

Признавая государство участником гражданских правоотношений, далеко не все ученые отмечали, что одной из предпосылок участия государства в гражданских правоотношениях является его гражданская правоспособность. Сложились три основных подхода к определению правосубъектной предпосылки участия государства в гражданских правоотношениях:

– отрицание гражданской правоспособности, ее замена суверенитетом и публичной властью;

– признание гражданской правоспособности с допущением властных элементов в ее структуре;

– отрицание властных элементов в структуре гражданской правоспособности государства.

Сторонники первого подхода считали, что даже в тех редких случаях, когда государство непосредственно участвует в гражданских правоотношениях (сделки торгпредств, государственные займы, наследование и т. д.), оно «выступает не в качестве обычной фигуры гражданского права – юридического лица, а остается властным субъектом»[84]. А. В. Мицкевич, даже допуская невластный характер некоторых правомочий государства в имущественных отношениях, писал: «Такого рода правомочия и обязанности Советского государства немногочисленны, и для их признания нет необходимости предоставлять государству правоспособность юридического лица, возникающую у организаций на основании иных предпосылок, не характерных для правосубъектности государства»[85]. Государство обладает суверенитетом, оно олицетворение публичной власти. Ничего подобного нет ни у одного другого субъекта права. Данное обстоятельство не имело бы существенного значения, если бы эти характерные черты государства не проявлялись непрерывно и почти повсеместно в имущественных отношениях социалистического общества. Именно эти признаки государства считались достаточными для участия в гражданских правоотношениях.