Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

• Название: Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
• Автор: Сергей Чернов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-355-1

Монография является продолжением темы исследования автора, по результатам которого в 2003 г. вышла его книга «Конституционно-правовой статус Республики Карелия».

В новой работе «Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами» рассматриваются теоретические основы и исторические корни российского федерализма, проблемы суверенитета в системе федерализма.

Отдельная глава посвящена статусу субъектов Российской Федерации, их взаимоотношениям с федеральными органами, проблеме конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании рассматривается и вопрос о роли Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов Федерации в формировании единого конституционно-правового пространства Российской Федерации. В работе отражена одна из важнейших проблем федерализма – проблема конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Сложному вопросу эволюции федеративных отношений посвящена отдельная глава, в которой рассматриваются состояние и перспективы развития федеральных округов и организация регионального государственного контроля в Российской Федерации и ее субъектах.

Монография рассчитана на научных и педагогических работников, аспирантов, специализирующихся в области проблем федерализма, конституционного права и государствоведения. Она может быть полезна специалистам в области права и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами федерализма и укрепления конституционной законности в РФ, работникам исполнительной власти, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, которые занимаются законотворческой и правоприменительной деятельностью.

---

Однако только в Новом Свете смогли воплотиться соответствующие установки в реальном государственном устройстве, да еще в границах большой, многонациональной страны. Здесь в последней трети XVIII в. на основе европейской практики того времени – английской политической системы с ее «стихийно» сформировавшейся традицией рассредоточения власти – были сформулированы принципы новой формы государственного устройства – федерализма.[46]

Американский федерализм реализовал идеи Ш. Монтескье о разделении властей. Он впервые наделил политической ролью суды, способностью их обеспечить возможность защищать права личности и независимость представителей всех ветвей власти от государственных служащих, предложил новый способ сочетания централизованного управления и местной автономии на основе закона, договорных отношений и согласительных процедур.

Американский федерализм возник более 200 лет назад. 4 июля 1776 г. 13 североамериканских колоний объявили независимость от Англии, осознав необходимость совместных действий в военной области и сотрудничества в целом.

В это время были приняты статьи Конфедерации, представлявшие собой Конституцию, на основании которой была создана лига суверенных штатов. В рамках Конституции штаты были обязаны сотрудничать в военной, внешнеполитической и других важных областях.

А. де Токвиль (1805–1859) писал, что американцы столкнулись с первой трудностью: речь шла о разделении власти таким образом, чтобы различные штаты, входящие в состав союза, продолжали управлять своими делами самостоятельно во всем, что касается их внутреннего благосостояния, и чтобы при этом вся нация, представленная союзом, существовала как единое целое и обладала бы властью, необходимой для обеспечения всех общих для нее потребностей[47].

Согласно статьям Конфедерации, штаты находились вместе лишь на вре-мя войны, и поэтому после успешного окончания войны с Англией Конфедерация полностью распалась в связи с созданием Соединенных Штатов.

Для того чтобы исправить недостатки статей (или, как сказано в Конституции 1787 г., «создать более совершенный союз»), Д. Вашингтон, А. Гамильтон, Д. Мэдисон и другие патриотические лидеры предложили штатам направить делегатов на Конституционный Конвент в Филадельфии в мае 1787 г. На этом собрании и была принята Конституция Соединенных Штатов.

Исследователи американского федерализма выделяют целый ряд его признаков. К примеру, Э. Коруин называет следующие шесть черт, характеризующих федеративную систему США:

1) союз автономных политических субстанций (штатов) ради общих целей;

2) разделение законодательных полномочий между национальным правительством и правительством штатов, где полномочия первого – законодательно закреплены, а полномочия последних – зарезервированы;

3) прямое действие обоих блоков полномочий внутри их сфер по отношению ко всем лицам и собственности в их территориальных пределах;

4) двойное гражданство, т. е. гражданское членство в двух политиях с совмещенными правами и свободами, а также обязанностями и ответственностью;

5) каждый уровень обеспечен полным аппаратом для претворения законов в жизнь – законодательным, судебным и административным;

6) верховенство национального правительства в пределах его сферы полномочий над любым конфликтным утверждением государственной власти.[48]

В противоположность тенденциям партикуляризма, или сепаратизма, американский федерализм был направлен главным образом на укрепление институтов федерального государства, в то время как федерализм в европейском мышлении возник ввиду опасности государственной централизации, и поэтому его последователи подчеркивали необходимость сохранения самостоятельности отдельных членов.

Федеративное государство находится по определению между двумя полюсами: конфедерацией и единым (централизованным) государством. Оно пытается эффективно урегулировать конфликт между многообразием и единством за счет (территориального) разделения государственных функций между двумя самостоятельными политическим субъектами – членами федерации и федеральным центром.

В федеративном государстве необходимо устанавливать подлинный баланс между унитарными и федеральными структурными элементами. Для достижения этого баланса нужно гораздо более активно, чем в условиях единого государства, заниматься регулированием.

Государственное право должно упорядочить существование и соотношение двух уровней: горизонтального уровня между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, вертикального уровня между субъектами федерации и федеральным центром. Необходимо обеспечивать безукоризненное распределение задач и разграничение компетенций, регулировать финансовые отношения, предусмотреть механизмы улаживания конфликтов и принять другие нормативные правовые акты, отвечающие специфике федеративного государства.

Федеративное устройство государства в наибольшей степени отвечает обеспечению мирного, соревновательного сосуществования национальных государств, усилению объективно наличествующих преимуществ и ослаблению негативных сторон в функционировании больших и малых стран. Через систему сдержек и противовесов, а также при широком участии общественности в политическом процессе, такое устройство позволяет исключить принятие крайних решений, поощрять многообразие в общественном развитии и противодействовать единообразию; на деле предоставлять каждому региону, каждой местности достаточно широкие полномочия для самостоятельного решения своих внутренних проблем, передав от них центру необходимый объем власти для выполнения функций, представляющих общий интерес.

По своей сущности федерализм есть средство урегулирования отношений и объединения людей в сообщество на разных уровнях территориальной организации власти. Он содержит в себе принципы позитивной, т. е. компромиссной и демократической, системы организации публичной власти и оказывается наиболее гибким способом гармонизации отношений в странах со стабильными характеристиками и полиэтничной культурой[49], а также в государствах, которым присущи стагнационные внутритерриториальные конфликты, создающие угрозу территориальной обособленности и сепаратизма отдельных регионов. Федерализм – это средство объединения государств и государственных объединений, которые тяготеют к единому союзному образованию.

Германия является унитарным федеральным государством. В ее истории практически не было периода ярко выраженного централизма. Раздробление Священной Римской империей германской нации, привело к беспрецедентной региональной и культурной децентрализации.

Федералистские структуры разного рода играли важную роль в истории Германии. Но федерализм в смысле государственности появился в Германии лишь сто двадцать лет тому назад. Первым германским федеральным государством был Северогерманский союз, возникший в 1867 г. Первым формальным федеральным государством стала Германская империя, образованная в 1871 г. Ее отличали сильные династические компоненты, гипертрофированный перевес Пруссии, на которую приходилось почти две трети населения и территории, а также вся финансовая система, превратившая империю в «нахлебника», так как главным источником общеимперских доходов были матрикулярные взносы (денежные отчисления) земель. Веймарская Республика, которая после катастрофы Первой мировой войны сталкивалась с проблемами из-за деления на земли с сильно отличающимися друг от друга политическими и экономическими потенциалами (например, население Пруссии составляло 41,8 млн человек, и она имела 26 из 66 мест в Рейхсрате, население Липпе насчитывало 188 тыс. граждан, и у нее было одно место в Рейхсрате), так и не смогла, несмотря на многочисленные попытки проведения «имперской реформы», удовлетворительно решить проблему отношений между центральным правительством и субъектами федерации.[50]

Современные теории федерализма широко используют знание прикладных наук – теории управления и кибернетики – для объяснения природы федеративного государства. Одним из достаточно популярных в мировой науке является понимание природы государства как социально-государственной системы с двумя уровнями управления.

Федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия, по крайней мере, в одной сфере деятельности[51]. Особенность федерализма состоит в том, что наряду с собственно федеративными связями в модели конкретного государства присутствуют элементы унитаризма и конфедеративных отношений[52].