Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

• Название: Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации
• Автор: Сергей Соловьев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-227-X

В работе исследуются правовые аспекты муниципально-властных институтов в системе местного самоуправления, подробно анализируется правовое положение субъектов, реализующих муниципальную власть. Рассматриваются отдельные противоречия в теоретических подходах, составляющих концептуально-правовую основу системы муниципальной власти, предлагаются возможные пути их устранения. Анализируются федеральные законодательные акты, законодательство субъектов Российской Федерации и законодательство различных муниципальных образований.

Адресуется научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, работникам государственных органов и органов местного самоуправления, а также широкому кругу читателей, интересующихся проблемами развития местного самоуправления.

---

В связи с этим можно присоединиться к мнению В. Г. Игнатова и В. В. Рудого о том, что «двойственная природа местного самоуправления – это его главная сущностная черта, являющаяся ключом к исследованию многих аспектов деятельности местных органов власти…»[50]

Указанные исследователи отмечают также интересную закономерность двойственной природы местного самоуправления, проистекающую из его взаимоотношений с системой государственной власти и заключающуюся в следующем. Чем выше степень влияния на местное самоуправление органов, входящих в систему государственной власти, тем слабее самоуправленческие, общественные начала в деятельности местных сообществ[51]. При этом они предлагают различать понятия «местное самоуправление» и «местное управление на местах», понимая под первым совокупность исключительно общественных форм решения вопросов местного значения, а под вторым – совокупность публично-властных форм местного самоуправления в сочетании с формами государственного управления на местном уровне.

В связи с этим возникает вопрос о разграничении самоуправленческого и публично-властного в местном самоуправлении, а если выразиться точнее, о выделении в составе публичных институтов муниципального права публично-властных и самоуправленческих институтов, так как «действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны – формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть»[52].

В целях более четкой дифференциации публичных институтов муниципального права следует кратко рассмотреть теоретико-правовой аспект данной проблемы, начав с того, что еще со времен Древнего Рима публичное содержание в праве концептуально определяется через его соотношение с частным. Так, один из выдающихся древнеримских юристов Ульпиан считал, что публичное право относится к положению Римского государства, частное – к пользе отдельных лиц (D.1.1.1.2)[53].

В современной правовой теории выделяется два подхода к данной проблеме. В соответствии с первым публичное в праве – это то, что имеет в виду интересы государства как целого, а частное – то, что имеет в виду интересы индивида как такового. В соответствии со вторым подходом, выработанным еще в XIX в. профессором И. А. Покровским, различие между публичным и частным в праве составляет не противопоставление интересов или отношений, а различие в приемах правового регулирования. Если публичное право есть система юридической централизации, то частное, наоборот, – система юридической децентрализации.

Применительно к муниципальному праву разграничить публичные и частные институты, руководствуясь вторым подходом, будет очень проблематично. Это связано с тем, что в системе муниципального права имеются децентрализованные институты, которые ориентированы на правовое закрепление общих интересов местного населения (формы территориального общественного самоуправления, ряд форм свободного волеизъявления местных жителей). Поэтому в вопросе выделения частных и публичных институтов применительно к муниципальному праву следует руководствоваться первым критерием и исходить из того, что частный или общественный интерес закрепляется в содержании того или иного института.

Исходя из тезиса Г. В. Игнатенко о том, что сегодня не существует ни публичного, ни частного права, а есть лишь публичные и частные начала, публичные и частные стороны в любой отрасли права, в любой сфере законодательства[54], и детально проанализировав содержание муниципального права, можно прийти к выводу, что в его содержании преобладающее место занимают все же публично-правовые институты, закрепляющие общие интересы жителей местного сообщества. В связи с этим в настоящее время необходимо провести классификацию публичных муниципально-правовых институтов в целях выявления четкого отграничения публично-властных и самоуправленческих институтов в местном самоуправлении.

Прежде всего следует определиться с критериями такого отграничения, исходя из того, что в теории юриспруденции традиционно под институтом права понимается обособленная группа юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения и входящих в соответствующую отрасль права[55]. Применительно же к муниципально-правовым институтам можно привести определение, сформулированное О. Е. Кутафиным и В. И. Фадеевым, в соответствии с которым под публично-правовым институтом следует понимать совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу[56].

Отграничивая публично-общественные и самоуправленческие институты местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций[57], по нашему мнению, можно предложить такой критерий их отграничения, как характер соответствующих отношений.

С учетом предложенного критерия следует признать, что существование организации деятельности жителей, проживающих в границах муниципальных образований, обусловлена необходимостью удовлетворения их интересов, что впоследствии закрепляется в правовой форме. Следовательно, наличие управленческих начал в местном самоуправлении не является чем-то навязанным извне, со стороны государства. По мнению В. Ф. Сиренко, местные жители не преследуют специфической цели – закрепить процесс местного управления в правовых формах и придать ему властные черты. Наоборот, люди вынуждены управлять и, соответственно, подчиняться для достижения бытовых, духовных и иных целей[58].

Как отмечают А. Г. Воронина, В. А. Лапина и А. Н. Широкова, «жизнь человека невозможна без контактов с другими людьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность… Безусловно, совместное проживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно ограничивались групповыми интересами. Конечно, подобная самоорганизация развивалась и усложнялась по мере усложнения характера и объема взаимоотношений между людьми…»[59]

Естественно, со временем основные процессы местного самоуправления облекаются в формализованные рамки нормативных актов, являющихся правовой формой выражения местного самоуправления. Однако одним отношениям местного самоуправления законодатель придает публично-властные начала, а другим – нет. По мнению Н. В. Постового, это вызвано тем, что местное сообщество, состоящее из определенных социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного самоуправления, но и создает организационно-властную основу местного самоуправления, посредством которой осуществляется опосредованное социальное управление[60] в его публично-правовых формах.

В силу этого в местном самоуправлении можно выделить соответствующие институты, выступающие проявлением как публичной власти, так и власти социальной, представляющей собой, согласно Н. В. Постовому, совокупность социальных связей, складывающуюся в результате решения жителями задач местного значения посредством форм непосредственной самоорганизации.

Историческими корнями существования самоуправленческих институтов в местном самоуправлении можно считать имеющийся почти у всех народов обычай решать вопросы, затрагивающие отдельные коллективные интересы, без использования публично-властных форм, т. е. на сходе, вече, круге, курултае и т. п.[61]

В качестве современного примера самоуправленческого института, направленного на достижение общественных целей и не имеющего властного содержания в системе местного самоуправления, можно привести институт территориального общественного самоуправления. Данный институт представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих формы самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, домов и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ТОС)[62].

Показательно, что в качестве основных признаков института общественного территориального самоуправления как самоуправленческого института в системе местного самоуправления такими учеными, как В. Т. Прохоров, В. С. Кашо, рассматриваются, помимо территориального принципа организации и деятельности, также общественная форма деятельности данного института и его самоуправленческая природа[63].