Елена Галиновская - Применение земельного законодательства. Проблемы и решения. Научно-практическое пособие

• Название: Применение земельного законодательства. Проблемы и решения. Научно-практическое пособие
• Автор: Елена Галиновская
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2012
• ISBN: 978-5-9516-0615-0

В работе обращается внимание на наиболее существенные вопросы толкования норм земельного законодательства судебными инстанциями, а также органами федеральной исполнительной власти в последние несколько лет. Кроме того, автором изложены собственные позиции и представления о направлениях реализации норм Земельного кодекса РФ, иных нормативных правовых актов.

Пособие структурировано в соответствии с основными разделам Земельного кодекса РФ. При этом внимание обращено на то, в каких случаях правоприменитель обращается к статьям Кодекса, каким образом осуществляется толкование норм, категорий, понятий, закрепленных в земельном законодательстве, в совокупности с какими нормами иных федеральных законов осуществляется применение положений Земельного кодекса РФ и иных нормативных актов земельного законодательства.

Для научных работников, практикующих юристов, государственных служащих, аспирантов и студентов высших юридических учебных заведений.

---

Елена Анатольевна Галиновская Применение земельного законодательства. Проблемы и решения. Научно-практическое пособие

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012

* * *

Предисловие

Законодательное регулирование земельных отношений обладает рядом особенностей, которые оказывают влияние и на правоприменение. Прежде всего, в основе регулирования использования и охраны земель находятся нормы Конституции РФ (ст. 9, 36, 72 и другие). Земельный кодекс Российской Федерации[1] (далее – ЗК РФ), опираясь на конституционные нормы, закрепил принципы земельного законодательства, а также основные институты земельного законодательства и права. За время действия ЗК РФ, иных федеральных законов сложилась большая и разнообразная практика реализации норм земельного законодательства.

Вместе с тем законодательство о земле представляет собой обширную постоянно развивающуюся систему. Земельное законодательство включает в себя большой перечень федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В систему законодательства входят также нормативные акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Все акты находятся в связи между собой, не должны противоречить Конституции РФ, ЗК РФ. Для правоприменения наличие развитой системы земельного законодательства означает, что определение прав и обязанностей субъектов земельных отношений, правовой режим земельного участка, решение иных юридически значимых вопросов осуществляется с опорой на целый ряд соподчиненных норм, закрепленных разными нормативными правовыми актами различного уровня.

Вместе с тем особенностью развития земельного законодательства является увеличение общего числа земельно-правовых норм, а также детализация земельно-правового регулирования. Обращает на себя внимание довольно частое внесение изменений в действующее законодательство. Стремление законодателя периодически менять принципы и содержание земельно-правового регулирования (разработка концепции и проекта внесения изменений в Гражданский кодекс РФ, внесение изменений в ЗК РФ в связи с принятием Градостроительного кодекса РФ, др.) нельзя назвать фактором, прямо влияющими на правоприменительную практику.

Вместе с тем нельзя отрицать, что специфика законотворчества не может не влиять на стабильность законодательного регулирования и правоприменительной практики.

В то же время действие на протяжение более чем десяти лет ЗК РФ, закрепившего основные принципиальные положения, несмотря на то, что и в этот нормативный акт постоянно вносятся изменения, оказывает стабилизирующее влияние на правоприменительную практику тем, что им сохраняются основные институциональные положения и принципиальный подход к использованию земли как объекту природы, природному ресурсу и объекту недвижимости одновременно.

Обобщение и анализ правоприменительной практики важен для исследования основных направлений реализации земельно-правовых норм, выработки единообразного толкования и применения положений законодательства о земле. Вместе с тем, ввиду большого количества проблем правоприменения и дискуссий об основах и принципах регулирования использования земли в Российской Федерации, исследование правоприменения является важной составляющей работы по формированию стабильного правового регулирования земельных отношений.

Изучение реализации норм ЗК РФ, иных федеральных законов осуществляется постоянно[2]. В работе обращается внимание на наиболее существенные вопросы толкования норм земельного законодательства судебными инстанциями, органами федеральной исполнительной власти в последние четыре года. Кроме того, автором излагаются собственные позиции и представления о направлениях реализации норм ЗК РФ, иных нормативных правовых актов.

Поскольку практика применения земельного законодательства достаточно сложна и разнообразна, работа структурирована по основным разделам ЗК РФ. При этом внимание обращено на то, в каких случаях и каким образом правоприменитель обращается к статьям ЗК РФ, каким образом осуществляется толкование норм, категорий, понятий, закрепленных в земельном законодательстве, в совокупности с какими нормами иных федеральных законов осуществляется толкование и применение норм ЗК РФ.

Глава 1. Роль общих положений земельного законодательства в правоприменении

Обращение правовой практики к нормам ЗК РФ, иных федеральных законов, определяющих основы регулирования земельных отношений, достаточно активно. При этом не остаются без внимания не только нормы, составляющие основу конкретных правоотношений, но и нормы ЗК РФ, закрепившие принципы земельного законодательства, а также положения, определяющие понятие земельных отношений как предмет регулирования, нормативное определение участников и объектов земельных отношений и иные общие вопросы. При этом обращение к данным нормам, как правило, осуществляется в совокупности с иными нормами ЗК РФ, иных законов в связи с рассмотрением конфликтных ситуаций. Опираясь на общие положения ЗК РФ, правоприменитель, в частности, определяет, относятся ли спорные отношения к отношениям земельным, правильно ли определен субъект правоотношений, можно ли считать объект спора надлежащим объектом земельных отношений.

§ 1. Определение понятия, содержания земельного законодательства при применении земельно-правовых норм

Понятие земельного законодательства

Прежде чем обратиться к вопросам реализации норм земельного законодательства, следует определить, что собой представляет данная отрасль, каковы основные принципы земельного законодательства, круг регулируемых отношений.

Согласно ст. 2 ЗК РФ, земельное законодательство – система нормативных актов Российской Федерации, субъектов РФ, регулирующих земельные отношения.

Система земельного законодательства в Российской Федерации основана на положениях Конституции РФ. Так, согласно ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство, законодательство о природных ресурсах, равно как и иные отрасли законодательства, упомянутые в этой статье, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции РФ устанавливается взаимоотношение нормативных актов. По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и, в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Конституцией РФ и ЗК РФ установлен ряд отношений, которые должны быть урегулированы на уровне федерального закона. Статья 36 Конституции РФ определяет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Статьей 55 Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эти положения ограничивают нормотворческую деятельность субъектов РФ и органы местного самоуправления, равно как и нормотворчество федеральных органов исполнительной власти в части установления основ пользования землей, а также ограничения прав землевладельцев и землепользователей.

Регулирование значительного числа земельных отношений отнесено к уровню федерального закона.

Упомянутой ст. 1 ЗК РФ и иными статьями ЗК РФ определены случаи, когда отношения могут быть урегулированы только на уровне федерального закона. В то же время, поскольку регулирование земельных отношений тесно соприкасается с регулированием прежде всего использования природных ресурсов, строений, сооружений и иной недвижимости, то ЗК РФ в ст. 3 предусматривает и условия взаимодействия его норм и норм иных правовых актов. Но одним из основных положений, подтвержденных и ст. 3 ЗК РФ, является то, что нормы земельного права, включаемые в нормативные правовые акты иных отраслей законодательства, должны соответствовать ЗК РФ.