Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

• Название: Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-177-X

Коллективная монография подготовлена сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и практическими работниками. Может быть использована как практическое пособие.

Авторы обосновывают необходимость рассмотрения межбюджетных отношений как комплексного института конституционного, административного, гражданского и финансового права и вносят ряд предложений по совершенствованию законодательства.

Книга рассчитана на аспирантов, студентов юридических вузов, а также на всех интересующихся вопросами правового регулирования межбюджетных отношений.

---

Подобный взгляд на отношения публичной собственности не изменяет традиционных бюджетных отношений по меньшей мере по двум причинам. Во-первых, новые институциональные инвесторы оперируют бюджетными средствами в полной мере, как частные собственники крупнейших компаний, оказывая влияние на их политику и стратегию, обеспечивая развитие корпорации и привлекая необходимые для этого ресурсы. Во-вторых, что гораздо более существенно, вкладывая бюджетные средства в финансовые компании, они даже не знают направлений их дальнейшего инвестирования[21]. В этом отношении такие организации выступают лишь средством сбережения накоплений. Государство по-прежнему не распоряжается полностью акциями и фондами промышленных компаний, лишь способствуя своими средствами дальнейшей экспансии их производства и прибылей.

Второй процесс, также иногда рассматриваемый в качестве формы преодоления традиционных форм бюджетного инвестирования, радикальнее первого и, несмотря на некоторое внешнее сходство с ним, существенно отличается по внутреннему содержанию. Речь идет о контролируемом распределении государственных акций компании. Однако негосударственные собственники корпораций стремятся существенно ограничить права государства в использовании акций: обычно они оказываются лишены возможности продавать их на открытом рынке и могут лишь использовать финансовые результаты владения акциями (накопление дивидендов, получение денежного эквивалента акций).

Взаимосвязь налогов с бюджетом не вызывает сомнений, поскольку налоги рассматриваются как обязательный трансферт (денежный платеж) с целью обеспечения бюджетом государственных услуг. С этой точки зрения исследуются эффективность налогового законодательства, стоимость в применении, гибкость (степень реагирования на меняющиеся экономические условия) и т. п.[22] Л. И. Якобсон, например, отмечает, что «… налоги в данном случае понимаются широко. Они включают все виды доходов, аккумулируемых государством на регулярной основе с помощью принадлежащего ему права принуждения. Изучение специфики налоговых поступлений, их видов и способов формирования, влияния налогов на хозяйство и путей оптимизации налоговой системы относится к числу важнейших задач экономики общественного сектора»[23].

Конституция РФ (ст. 57) устанавливает обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, однако Конституция РФ не связывает налоги с государственными расходами и их распределением по уровням бюджетов.

Но налоги сами по себе не должны быть первичны по отношению к расходам бюджета, поскольку государственные расходы должны определять действительные налоги в государстве. То есть проблема уменьшения налогового бремени связана не столько со снижением налогов как таковых, сколько с сокращением расходов государства.

В то же время главная проблема состоит в невозможности спланировать экономическую обоснованность налогового бремени. Для функционирования бюджетной системы важно, чтобы прогнозирование, планирование, разработка бюджетной и налоговой политики являлись частями целостной финансовой системы.

Бюджетное законодательство должно обеспечить ответственность в финансовой сфере. Заключение сделок с использованием конфиденциальной информации, распространение ложных сведений для стимулирования капиталовложений, махинации с инвестициями, подобные тем, что привели к банкротству ссудно-сберегательных ассоциаций, поглощение и слияние компаний, периодические вспышки спекулятивного ажиотажа – все это негативно влияет на распределение доходов. Меры, гарантирующие ясность при осуществлении финансовых мер и позволяющие глубже разобраться в сущности тех или иных бюджетных расходов, дают полезный «выравнивающий» эффект.

Акционерам, налогоплательщикам общественности следует критически подходить к стремлению руководителей компаний максимально повысить свои личные доходы. При отсутствие какого-либо сдерживания со стороны акционеров и общественности доходы высших менеджеров, как отмечалось выше, становятся одним из основных факторов социально неблагоприятного распределения государственных благ. Единственно возможное решение проблемы видится в совместных действиях акционеров, чьи интересы оказались ущемленными.

Остаются еще направления позитивных действий государства в целях достижения более равномерного распределения доходов, и одно из этих направлений имеет решающее значение. В первую очередь правительство должно отменить действующие налоговые льготы, в частности, в отношении расходов, для обеспеченных граждан. В последнее время такие льготы стали называть «социальным пособием для корпораций». Сюда входят различные субсидии и налоговые скидки для коммерческих предприятий, поддержка производителей сельскохозяйственной продукции, которые и без того получают высокие доходы (особенно характерно в этом смысле щедрое дотирование сахарной монополии и субсидирование производства табака), экспортные субсидии, в том числе финансирование экспорта оружия, и, что самое важное, огромные средства, выделяемые на поддержание очередного увеличения производства вооружений.

Однако самым эффективным средством достижения более равномерного распределения доходов остается прогрессивная шкала подоходного налога с организаций.

Государственный сектор следует рассматривать как сферу быстрого развития межбюджетных принципов хозяйствования. Проблемы, которые возникают в этой сфере, при всей их значимости не следует, на наш взгляд, рассматривать в качестве серьезного элемента подрыва традиционных бюджетных отношений собственности. В значительной мере способствуя обновлению многих современных производственных отношений, бюджетная деятельность правительств большинства развитых стран фактически не затрагивает вопросы, связанные с изменением форм собственности, и не формирует условия становления ее новых видов и типов при быстрой динамике развития налоговых и бюджетных отношений.

Бюджетные средства как государственная собственность занимают совершенно особое место в хозяйственной структуре современного общества. Все отмеченные нами факторы изменения традиционных отношений собственности проявляются в государственной собственности особенно выпукло и наиболее явным образом. Противостоя корпоративной и личной собственности, она имеет экономические источники и развивается в системе координат конституционного, экономического общества, на основании чего можно весьма уверенно говорить о ней как о «частной» собственности. В ней воплотилась та «распыленность», которая присуща современной собственности: формируется из налогов, в тоже время не существует иного хозяйствующего субъекта, собственность которого была бы формально распределена среди такого множества совладельцев, и невозможно найти ни одной компании, в которой управление собственностью было бы столь отдалено от ее формальных носителей. Обладание бюджетными средствами не означает возможности их реального присвоения и весьма напоминает современную частную собственность, которой владеют основатели и управляющие крупнейших информационных корпораций. Государственная собственность призвана служить интересам общества в целом; в этом отношении она не выступает инструментом господства человека над человеком в условиях рыночной среды[24].

Западные ученые считают, что «перераспределение дохода, собственности и других вещей с помощью налоговой системы стало одной из важнейших задач»[25]. Другой представитель американской экономической и социологической школы обращает внимание на тот факт, что «новым центральным вопросом социального анализа является „фискальная социология“, занимающаяся изучением конфликтов в отношении налогов»[26].

Советские авторы подчеркивали связь налога с отношениями перераспределения национального дохода, тем самым основывая юридическое определение налога на экономической категории перераспределительных отношений. Так, С. Д. Цыпкин отмечал, что «налоги – особый финансовый институт, совокупность финансовых отношений, используемых государством в качестве одного из способов перераспределения национального дохода. Налоговая часть доходов граждан и организаций привлекается в централизованный фонд денежных средств для удовлетворения общегосударственных потребностей»[27].

Другие авторы, хотя и не касаются таких макроэкономических проблем, как перераспределение национального дохода, однако призывают в любом случае учитывать экономическую сущность этого института.

Несомненно, рассмотрение налогово-бюджетных отношений как отношений собственности ставит научные проблемы отражения этой концепции в Налоговом и Бюджетном кодексах. Такая позиция не находит однозначного понимания среди ученых смежных отраслей права. По-прежнему в российской науке чаще эти отношения привязаны к фискальной функции налогов и распределению бюджета. Н. И. Химичева считает вполне допустимым использовать термин платежа для определения налога. В ее редакции это звучит следующим образом: налоги – «это обязательные индивидуально безвозмездные платежи физических и юридических лиц, установленные представительными (законодательными) органами государственной власти или местного самоуправления для зачисления в государственную или муниципальную казну с определением их размеров и сроков уплаты»[28]. При этом она подчеркивает, что данное определение раскрывает понятие налога именно в правовом аспекте. Рассматривая экономическую сущность налога, Н. И. Химичева возвращается к варианту определения, данному, в частности, С. Д. Цыпкиным.