Коллектив авторов - Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование

• Название: Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-7205-1239-2

В монографии рассматриваются актуальные теоретические и практические проблемы управления государственной и муниципальной собственностью. Значительное внимание уделено проблемам управления: объектами недвижимости, природными и земельными ресурсами. Кроме того, в данной монографии рассматривается эффективность системы управления государственной и муниципальной собственностью.

Данное издание предназначено для студентов, магистрантов и слушателей, изучающих дисциплину «Управление государственной и муниципальной собственностью», может быть рекомендовано аспирантам и преподавателям высших учебных заведений, а также научным и практическим работникам.

---

Унификация подходов к формированию контрольно-счетных органов и порядку их деятельности давно уже была обозначена как одна из приоритетных задач законопроектной деятельности. Счетная палата Российской Федерации и Ассоциация контрольно-счетных органов выступили инициаторами принятия федерального закона, в котором были бы установлены организационно-правовые стандарты финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Через 15 лет после принятия Федерального закона о Счетной палате Российской Федерации принимается закон о региональных и муниципальных контрольно-счетных органах. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ) был опубликован в «Российской газете» 14 февраля 2011 года и вступил в силу 1 октября 2011 года.

Следует отметить, что отдельные аспекты деятельности региональных и местных контрольно-счетных палат были урегулированы федеральным законодательством. Так, А. Н. Козырин отмечал, что «…если Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ устанавливает принципы деятельности контрольно-счетных органов как органов государственной власти на региональном уровне и определяет их место в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, то другой источник правового регулирования контрольно-счетных органов – Бюджетный кодекс РФ – определяет их статус в качестве органов финансового контроля». Однако общие начала формирования контрольно-счетных органов и порядка их деятельности федеральным законодательством определены не были, и эту законодательную лакуну восполнил Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ.[41]

Одними из основополагающих положений в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ являются, на наш взгляд, нормы, затрагивающие конкретные формы реализации контрольных полномочий. Законодатель предусмотрел две такие формы – контрольные мероприятия и экспертно-аналитические мероприятия. Наблюдается некое отступление от традиционной структуры организации внешнего публичного финансового контроля, сложившейся в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях. Так, Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» предусмотрено, что Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации. Аналогичные положения содержались до последнего времени в законах субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, а также в актах представительных органов муниципальных образований о муниципальных контрольно-счетных органах. В новых законах (новых редакциях законов) субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, принятых в течение 2011 года, эти положения уже приведены в соответствие с нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ и статьи, посвященные формам осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, полностью повторяют положения нового Федерального закона.[42]

Однако ни в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ, ни во вновь принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации не раскрывается содержание понятий «формы контрольных мероприятий» или «формы экспертно-аналитических мероприятий». В этом случае возникает необходимость следовать международным стандартам сложившейся практики организации контрольно-счетной деятельности и принимать свои собственные стандарты, методически основываясь на стандартах, утвержденных Коллегией Счетной палаты РФ.

Важное место в механизме правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов и осуществления ими контрольных мероприятий занимают локальные правовые акты – внутренние регламенты, стандарты и т. д.

Наряду с регламентами, коллегии контрольно-счетных органов утверждают и другие локальные правовые акты – методические рекомендации и стандарты.

На федеральном уровне уже выработан единый порядок организации контрольных мероприятий в стандарте Счетной палаты РФ.

Так, например, согласно Стандарту финансового контроля СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (утвержден Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 2 апреля 2010 года № 15К (717)), контрольное мероприятие – это организационная форма осуществления контрольно-ревизионной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты в сфере государственного финансового контроля.

Согласно СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» контрольные мероприятия Счетной палаты РФ в зависимости от поставленных целей и характера решаемых задач классифицируются в зависимости от типа финансового контроля: финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит.

К финансовому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение достоверности финансовой отчетности объектов этих мероприятий, законности формирования и использования государственных средств.[43]

Аудит эффективности предполагает проведение контрольных мероприятий для определения эффективности использования государственных средств, полученных объектами для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

Стратегический аудит охватывает контрольные мероприятия, проводимые с целью комплексной оценки возможности достижения в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей (в том числе обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов), а также ожидаемых при этом последствий.

Если в контрольном мероприятии сочетаются цели, относящиеся к разным типам финансового контроля, такое мероприятие становится смешанным контрольным мероприятием.

В настоящее время происходит приведение в соответствие с нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ регламентов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Следует отметить, что на данный момент ключевые понятия государственного аудита и финансового контроля определены не законодательными актами, а внутренними локальными актами, имеющими подзаконный характер.

Многие новеллы законодательства о контрольно-счетных органах связаны с процедурными моментами оформления результатов контрольной деятельности.

Частью 2 ст. 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ устанавливается, что при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании этого акта контрольно-счетным органом составляется отчет.[44]

Порядок составления акта устанавливается в регламентах контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, согласно Регламенту контрольно-счетной палаты Москвы по результатам проверки составляется документ, именуемый актом проверки. В отдельных случаях в процессе проведения проверки могут составляться промежуточные акты и (или) справки. Акт направляется в проверяемую организацию для ознакомления.