Николай Постовой - Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения

• Название: Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения
• Автор: Николай Постовой
• Жанр: Управление, подбор персонала
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-9516-0618-1

В книге изложен всесторонний анализ правовых конструкций компетенции, критериев ее установления в законодательстве, соответствия законодательных установлений реальной жизненной ситуации в части материально-финансового обеспечения объема прав и обязанностей, закрепленных за субъектами правоотношений, сформулированы критерии оценки эффективности реализации компетенции.

Для государственных и муниципальных служащих, депутатов, студентов аспирантов, преподавателей вузов, граждан проявляющих интерес к данной проблеме.

2-е издание дополненное.

---

2. Природа и динамика понятия и содержания компетенции в системе местного самоуправления обусловлены историческим развитием общества и государства. Компетенцию как явление можно рассматривать с двух позиций: фактическая, естественная компетенция, сложившаяся в догосударственный период; и компетенция, оформленная в нормативных актах в условиях наличия государства, издающего такие акты.

В догосударственный период в условиях общественного строя функционировало естественное, обычное право, порождаемое снизу общинами. Оно как раз и закрепляло предметы ведения, права и обязанности в зависимости от того, какие функции появлялись у общины и их союзов. Таким образом, компетенция в этот период базируется на группе естественных общественных отношений, складывающихся в системе самоуправления, функций, а также обычных полномочий.

Компетенция осуществлялась общинами через вече и избираемые ими органы и должностных лиц посредством реализации прав и обязанностей применительно к определенным предметам ведения.[18] Так, вече улицы имело право избирать уличного старосту. Его прямой обязанностью являлось, например, неукоснительное исполнение решений вышестоящего вече.

Староста, избираемый на уличном вече, также был наделен определенным объемом прав и обязанностей. К его правам и обязанностям можно отнести: созыв и ведение уличного вече; оперативное управление общиной, контроль за обеспечением порядка на улице, ведение экономических вопросов, представление общины во внешних связях.[19]

Уже в те исторически далекие времена у общин сформировались предметы ведения, т. е. сферы реализации прав и обязанностей. Это были земледелие, ремесло рыболовство, строительство и т. д.…[20]

Структура компетенции не изменилась и в условиях наличия и функционирования государства. По-прежнему ее элементами остались права, обязанности и предметы ведения, которые были закреплены в Русском праве, в договорах, грамотах.[21]

Более определенно компетенция закреплена в Городовом Положении 1785 г. Ее составные элементы получают законодательное установление и являются принадлежностью разных субъектов в системе местного самоуправления: органов, должностных лиц и сословий. Хотя сам термин «компетенция» не использовался в нормативном акте, его структура уже была сформирована в виде прав, обязанностей и предметов ведения. Компетенцией обладали не только органы власти, но и сословия, формировавшие эти органы.

Например, компетенция гильдий выражена в общей форме в Городовом Положении. Первой гильдии разрешалось и поощрялось иметь и заводить фабрики, заводы, морские суда, производить торговлю внутри страны и за ее пределами.[22]

Вторая гильдия имела право осуществлять торговлю в пределах России, строить фабрики, заводы, речные суда.[23]

Третья гильдия имела право осуществлять мелкую торговлю по городу, уезду, в округе, продавать товары в розницу, строить свои станы, содержать малые речные суда, иметь трактиры, постоялые дворы и торговые бани.[24]

Следовательно, компетенция стала принадлежностью не только органов, должностных лиц, но и сословий как социумов. Что касается термина «предметы ведения», то он впервые нашел закрепление как «предметы ведомства» в «Общем положении о крестьянах…» от 19 февраля 1861 г. Раздел II четвертого отделения «Общего положения о крестьянах…» так и назван «предметы ведомства» и пределы власти волостного суда.[25]

Термин «ведение» используется также для обозначения сфер деятельности сельского и волостного сходов. Так, ст. 51 указанного Положения гласит: «введению сельского схода подлежит». Затем устанавливается перечень сфер деятельности, в которых полномочен сельский сход. Точно такая же формулировка используется в ст. 78 Положения о волостном суде.[26]

В дальнейшем термин «предметы ведомства» как сфера деятельности используется в Положении о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., Положении с таким же названием, принятом в 1890 г.[27]

В советский период термин «предметы ведомства» был заменен на термин «предметы ведения». Например, в ст. 122 Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и исполнительных комитетах[28] устанавливалось, что «к предметам ведения районного съезда советов относится рассмотрение и утверждение планов народного хозяйства и социально-культурного строительства района…». Далее определялись сферы деятельности.

Вопросы определения компетенции и ее элементов по-разному закрепляются в современном законодательстве начала 90-х гг. прошлого столетия, а также в законодательстве начала 3-го тысячелетия.

Впервые элементы компетенции и ее определения были закреплены в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Вначале закон содержал теоретическое определение понятия «компетенция» и ее элементы. Структура компетенции состояла из прав, обязанностей и общих направлений деятельности. Затем были внесены изменения, в результате которых понятие компетенции было исключено. Термин «предметы ведения» в данном законе не использовался. В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» структура компетенции состояла из прав, обязанностей и направлений деятельности. При этом компетенция была разграничена между уровнями местного самоуправления.

В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) термин «компетенция» не используется. Объясняется это тем, что при написании закона, по-видимому, не использовался исторический опыт, а также научные методы подготовки государственных решений. В то же время элементы этого ключевого термина в законе имеются. К ним закон относит «полномочия» и «предметы ведения». О полномочиях упоминается в ст. 4, 5, 15 и др. Термин «предметы ведения» используется в ст. 6, 15, указанного закона.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) также не имеет четкого, логически построенного определения компетенции и ее элементов. Составители закона используют различную терминологию путем наслоения и идентификации несовместимых подчас ключевых слов. Например, в ст. 5 и 6 закона применительно к органам государственной власти употреблен термин «полномочия». В то же время в п. 10 ст. 35 закона относительно представительного органа местного самоуправления используется термин «исключительная компетенция». В п. 3 и 11 этой же статьи используется термин «полномочия» представительного органа.

Термин «предметы ведения» в ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) в ключевых статьях заменен на термин «вопросы местного значения».

Что означает термин «вопрос»? Вопрос ставят в вопросительных предложениях. Он не является ни направлением, ни сферой деятельности, ни задачей, ни предметом ведения. Вопросы бывают: истории, ихтиологии, литературы, психологии, страхования, философии, но не местного значения. Такого понятия в науке не существует.

В ст. 2 п. 1 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) об основных терминах и полномочиях вопросы местного значения определены как «вопросы» непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. То есть вопрос – это есть вопрос. На наш взгляд, такой подход не соответствует реальному положению вещей. Нормы, изложенные в главе 3 названного закона, есть не что иное, как сферы деятельности, т. е. предметы ведения муниципальной власти определенного уровня. Из создавшейся терминологической ситуации можно выйти путем обращения к ст. 71 и 72 Конституции РФ. Очевидным является то, что здесь используется термин «ведение». «В ведении Российской Федерации находятся…» и далее обозначаются сферы деятельности. В ст. 73 Конституции РФ содержится полный набор элементов компетенции и предметы ведения и полномочия. Следовательно, термины закона должны быть приведены в соответствие с терминами, установленными Конституцией РФ. Такое правило вытекает из ст. 15 Конституции РФ.

Следует заметить, что в одном случае новый ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) связывает термин «полномочия» с термином «вопросы местного значения», в другом с термином «предметы ведения». Получается, что «предметы ведения» и «вопросы» это одно и то же.

Так, в ст. 17 указанного закона полномочия нацелены на решение «вопросов» местного значения. С позиции русского языка и литературы полномочия, т. е. права и обязанности не могут быть нацелены на вопросы. Нельзя, например, нацелить полномочия на вопросы истории, философии, литературы и т. д. Полномочия могут быть направлены на обслуживание сфер деятельности в системе местного самоуправления. К тому же в законе не точно используется связка терминов «решение вопросов» (ст. 17). Решаются задачи местного значения для достижения цели, но не вопросы. Вопросы могут быть поставлены, заданы конкретному субъекту, который отвечает на них. Неясным является происхождение термина «вопросы местного значения», так как нет ни одной теории в науке, которая бы сформулировала это понятие и обозначила бы его в связке с термином «компетенция» или «полномочия».