Коллектив авторов - Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры

• Название: Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-98209-120-8

Научно-практическое пособие «Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры» продолжает серию изданий Института, посвященных вопросам социального законодательства (Социальное законодательство: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М., 2005; Публичные услуги и право: научно-практическое пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2007; Негосударственные образовательные организации: правовые аспекты деятельности: научно-практическое пособие/отв. ред. Н. В. Путило. М., 2010) и ориентировано на широкий круг читателей, интересующихся вопросами социального государства, правового регулирования отношений в связи с реализацией прав граждан в образовании, здравоохранении, культуре.

В работе исследуются акты международного права и национального законодательства, правоприменительные и локальные акты, зарубежный опыт правового регулирования с тем, чтобы показать основные тенденции в изменении прав и обязанностей организаций социальной сферы, особенности их взаимоотношений с органами власти и гражданами – получателями услуг в условиях изменения приоритетов социальной и бюджетной политики государства.

Организации, функционирующие в социальной сфере, рассматриваются в настоящей работе как важный элемент механизма реализации социальных прав. Комплексный анализ множества нормативных правовых актов позволил выявить недостатки правового регулирования, соотнести формальные нормы с данными социологических исследований и в итоге разработать предложения по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей деятельность организаций в социальной сфере.

---

Поэтому, в принципе, понятие юридических лиц социальной сферы не должно иметь никакого гражданско-правового значения: ими могут быть названы любые организации, фактически оказывающие социальные услуги. Более того, в социальном государстве на любые юридические лица может быть возложена конституционная обязанность оказывать социальные услуги при условии гарантий бюджетного финансирования этих услуг со стороны государства или предоставления надлежащих компенсационных налоговых и иных льгот. Уже сегодня в законодательстве встречаются примеры возложения подобной обязанности в том числе и на частные организации. Например, согласно ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. № 3612-Г, всем лицам, не достигшим 18 лет, гарантируется право бесплатного посещения музеев 1 раз в месяц. Это право распространяется и на негосударственные музеи[60].

Таким образом, обязанность оказания социальных услуг может быть возложена в определенных пределах на любые юридические лица, оказывающие услуги образования, здравоохранения, культуры и т. д. Более того, при необходимости такая обязанность теоретически может быть распространена и на другие услуги, работы и даже товары, предоставляемые коммерческими и некоммерческими организациями в отношении каждого, кто к ним обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, гостиничное обслуживание и т. д.). Эти пределы гарантированного социального минимума могут быть выражены в определенных квотах, процентах к обороту и т. д. При установлении подобных обязанностей был бы достигнут оптимальный баланс интересов государства, общества и бизнеса. При этом в жизнь воплотилась бы идея государственно-частного партнерства в социальной сфере: социальная ответственность бизнеса и социальная ответственность государства обрела бы совершенно реальные правовые и экономические формы.

Такой подход предопределил бы отказ от понятия социальных услуг как таковых и связанных с ними понятий «организация социальной сферы», «минимальные социальные стандарты» и т. п. как излишних и ставящих получателей социальных услуг в заведомо неравное положение с потребителями тех же самых услуг, оказываемых за деньги. Гарантированный Конституцией РФ и иными федеральными законами минимум социальных прав реализовался бы не через специальную систему особых «социальных услуг», предоставляемых гражданину бесплатно или по льготным ценам, а посредством предоставления обычных услуг соответствующего вида по рыночным ценам за счет государства и бизнеса всеми субъектами, предоставляющими эти услуги. При этом качество соответствующих услуг соответствовало бы рыночным, а не «минимальным социальным» стандартам. Кроме того, ни у кого не возникало бы вопросов с распространением на соответствующие отношения законодательства о защите прав потребителей: услуга предоставлялась бы не бесплатно, а по рыночным ценам, и гражданин, получивший некачественную услугу, имел бы те же гарантии защиты, которые предоставляются потребителям, заплатившим за соответствующую услугу рыночную цену.

Вместе с тем в настоящее время социальные услуги оказываются преимущественно государственными и муниципальными учреждениями. Более того, в законодательстве встречаются некоторые положения, характеризующие юридические особенности учреждений как организаций социальной направленности. Например, в ст. 20 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[61] (далее – ТК РФ) содержится норма, согласно которой по вытекающим из трудовых отношений обязательствам работодателей – учреждений, финансируемых полностью или частично собственником (учредителем), а также работодателей – казенных предприятий дополнительную ответственность несет собственник (учредитель) в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Однако отождествлять понятие юридического лица социальной сферы с организационно-правовой формой государственного учреждения лишь на этом основании было бы неправильным. Так как деятельность юридических лиц социальной сферы заключается в оказании социальных услуг или в предоставлении иных социальных благ, то к таким юридическим лицам необходимо относить те организации, которые создаются в соответствующих целях. Наиболее близко целям деятельности организаций социальной сферы отвечают некоммерческие организации.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Несмотря на то что по смыслу приведенной нормы перечень целей деятельности некоммерческой организации является открытым, тем не менее такие цели не могут быть произвольными: они должны быть направлены на достижение общественных благ.

Если исключить из перечня некоммерческих организаций организации, создаваемые в управленческих целях, можно сказать, что все остальные некоммерческие организации, по существу, являются юридическими лицами социальной сферы.

Поэтому с известной долей условности к юридическим лицам социальной сферы можно отнести любые некоммерческие организации, так как цели их создания наиболее соответствуют целям деятельности организаций социальной сферы.

Среди некоммерческих организаций закон (ч. 21 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях») особо выделяет «социально ориентированные некоммерческие организации», под которыми понимаются некоммерческие организации (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также иные предусмотренные законом виды деятельности.

Среди этих видов деятельности в ст. 311 Федерального закона «О некоммерческих организациях» прямо предусмотрены:

1) социальная поддержка и защита граждан;

2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3) оказание помощи пострадавшим в результате: стихийных бедствий; экологических, техногенных или иных катастроф; социальных, национальных, религиозных конфликтов; беженцам и вынужденным переселенцам;

4) охрана окружающей среды и защита животных;

5) охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности.

Приведенный перечень видов деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций не является исчерпывающим. Федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут устанавливаться другие виды деятельности, направленные на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации. Если проанализировать представленные в Законе виды деятельности социально ориентированных организаций, то можно заметить, что к ним, в принципе, наряду с юридической помощью можно относить любые услуги, оказываемые гражданам бесплатно или за символическую плату. Никаких четко установленных критериев на этот счет в законе не содержится.

Это означает, что, по существу, любая некоммерческая организация в любой предусмотренной Законом форме (за исключением государственной корпорации, государственной компании и общественного объединения, являющегося политической партией) может быть признана социально ориентированной некоммерческой организацией, если осуществляемая ей деятельность нормативно закреплена как условие признания такой организации социально ориентированной.