Коллектив авторов - Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие

• Название: Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2009
• ISBN: 978-5-9516-0427-9

В пособии рассматриваются вопросы о природе правового мониторинга, его понятии, целях, принципах, видах, субъектах, информационном обеспечении, способах оценки и использования результатов, анализируется существующий опыт проведения правового мониторинга на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в органах законодательной и исполнительной власти, в органах местного самоуправления. Пособие содержит методические рекомендации по проведению правового мониторинга.

Книга предназначена для депутатов, государственных и муниципальных служащих, работников предприятий и учреждений, а также для научных работников, преподавателей и аспирантов.

---

Важно учитывать позитивные показатели действия закона. К таковым можно отнести:

а) использование норм закона для определения статуса органа и разработки Положения, планов и программ, административных регламентов;

б) использование норм закона для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;

в) использование норм закона для обеспечения участия граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т. п.;

г) использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах компетенции;

д) использование норм закона как оснований совершения юридических действий.

е) заключение и выполнение соглашений с бизнес-структурами;

ж) предоставление публичной информации о деятельности и доступ к ней;

з) реагирование на внешние правовые акты (в том числе прокурорские и судебные решения) и материалы общественных институтов.

Типология нарушений законности включает:

а) несоблюдение компетенции органа, организации;

б) вмешательство в сферу деятельности другого органа, организации;

в) искажение смысла норм закона, акта;

г) неправомерные решения, действия;

д) неиспользование прав, бездействие;

е) технико-юридические ошибки;

ж) необоснованность решений, действий.

Следует учитывать юридические ошибки, способствующие коррупционным нарушениям:

а) расширительное толкование компетенции органа;

б) смешение разных правовых понятий – компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции органа;

в) отсутствие связи между правами органа и его обязанностями;

г) нарушения связи между правами и обязанностями взаимосвязанных органов в ходе выполнения общих функций;

д) неиспользование процедур взаимодействия органов друг с другом;

е) предоставление органу чрезмерно широких возможностей правотворчества;

ж) увлечение общими формулировками об ответственности органа и его руководителя;

з) преувеличенные требования к клиенту вопреки нормам закона;

и) широкие дискреционные нормы;

к) злоупотребление бланкетно-отсылочными нормами как коррупциогенный фактор.

Эффективность закона можно определять как по собственно юридическим, так и по показателям и индикаторам фактической деятельности в сфере действия закона. В первом случае норма закона анализируется:

а) по позитивным показателям ее реализации;

б) по негативным показателям (нарушений, отклонений);

в) путем оценки соответствующей информации.

Например, для нормы об обязанности принять решение позитивными показателями будут: «знание», «решение в срок», «акты во исполнение» и т. п.

Негативными показателями служат: «принятие некоторых решений», «количество опротестованных, оспоренных решений», «с опозданием», «непринятие» и т. п. Информация для этого – материалы проверок, рассмотрение обращений, опросы и т. п.

Следует при этом выявлять, анализировать и оценивать типичные коррупционные факторы нормативных правовых актов и их проектов. Приведем их перечень.

1. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти.

1.1. Широта дискреционных полномочий.

1.2. Определение компетенции по формуле «вправе».

1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

1.4. Злоупотребление правом заявителя.

1.5. Выборочное изменение объема прав.

1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

1.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

1.8. Принятие НПА органа исполнительной власти «сверх компетенции».

1.9. Заполнение законодательных пробелов при помощи НПА органа исполнительной власти.

2. Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.

2.1. Наличие пробела в правовом регулировании.

2.2. Отсутствие административных процедур.

2.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

2.4. Отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности.

2.5. Отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения.

2.6. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и государственными (муниципальными) служащими.

2.7. Нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации).

3. Типичные коррупционные факторы системного характера.

3.1. Ложные цели и приоритеты.

3.2. Нормативные коллизии.

3.2.1. Коллизия НПА и Конституции РФ или конституции (устава) субъекта РФ.

3.2.2. Коллизия НПА органа исполнительной власти и закона.

3.2.3. Коллизия НПА органа исполнительной власти и другого НПА, имеющего большую юридическую силу.

3.3. «Навязанная» коррупциогенность.

4. Проявления коррупциогенности.

4.1. Формально-техническая коррупциогенность.

4.1.1. Несоблюдение установленной формы НПА органа исполнительной власти.

4.1.2. Несоблюдение (нарушение) порядка принятия НПА органа исполнительной власти.

4.2. Непринятие нормативного правового акта (бездействие).

4.3. Нарушение баланса интересов.

Таковы антикоррупионные критерии оценки правовых актов[17].

Объем нормативно-правового мониторинга нельзя ограничивать только национальными актами. Исходя из смысла п. 4 ст. 15 Конституции РФ, предметом анализа должны быть международно-правовые договоры РФ, ратифицированные федеральным законом, межправительственные и межведомственные соглашения. Анализ реализации договоров и соглашений предполагает оценку их влияния на российское законодательство и деятельность уполномоченных и иных государственных органов, а также экономических и социальных организаций.

Таким образом, проведение правового мониторинга и оценку его результатов целесообразно проводить как путем их соизмерения с тематическими (фактическими) результатами, так и по собственно юридическим показателям.

§ 3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в механизме правового мониторинга

Ухудшение коррупционной ситуации в нашей стране, понимание масштабов пагубного влияния коррупции на перспективы экономического, социального, политического развития в мире в целом привели к признанию наличия и значимости особой проблемы в деле противодействия коррупции – проблемы коррупциогенности (в другой терминологии – взяткоемкости) нормативных правовых актов.

Проблема состоит в том что, многие (если не большинство) коррупционных деяний предстают как вполне «легальные», имеющие предпосылки в нормах (а вернее – дефектах норм, нормативных формулах) законов и (или) подзаконных актов.

Они выглядят так для всех сторон коррупционных отношений:

– для чиновников (как государственных или муниципальных служащих, так и лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, сотрудников государственных или муниципальных учреждений, корпораций, предприятий), применяющих их для извлечения в своих интересах ненадлежащей выгоды в качестве платы за свои служебные действия (бездействие) или решения;

– для их клиентов, вынужденных мириться с необходимостью или с выгодой использующих возможность дать взятку, иным образом заинтересовать и (или) отблагодарить за полученные преференции;

– для любых надзорных инстанций, не видящих ничего незаконного в этих, направленных, по существу, на извлечение коррупционной выгоды действиях (бездействии), решениях.

Действия (бездействие), решения чиновников, подготавливающих коррупционную сделку, создающих коррупционную ситуацию, не выглядят предосудительными. Предосудителен, незаконен и наказуем лишь сам факт получения взятки, иной коррупционной выгоды. Если он не зафиксирован – что, как известно, непросто, особенно в условиях массовой, системной коррупции, – совершаемые с очевидно коррупционными целями деяния остаются вполне законными, правомерными, не подлежащими хотя бы моральному осуждению.

В распространенном случае если действия (решения) чиновника, устанавливающего, признающего, отменяющего какие-либо права гражданина или организации, вместо нормы «обязан» регулируются нормой «вправе», то все приготовления к извлечению коррупционной выгоды могут быть облечены в легальную правовую оболочку. Коррупционная ситуация может быть создана без риска для коррупционера действиями (бездействием) и решениями, которые он «вправе» совершить (не совершить) или принять (не принять).

Часто коррупционные деяния не только легализуются, но и становятся возможными благодаря тем или иным положениям, содержащимся в нормативных правовых актах.