Михаил Зеленов - Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

• Название: Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография
• Автор: Михаил Зеленов
• Жанр: Юриспруденция

В работе анализируется понятие «коррупция», а также рассматриваются меры противодействия этому явлению. Рассматривается Указ Президента Российской Федерации, которым был утвержден Национальный план противодействия коррупции, придавший новый импульс разработке правовых механизмов искоренения этого негативного явления, также анализируются законодательные акты, направленные на борьбу с коррупцией в сфере исполнительной власти, проводится сравнительный анализ российской нормативной базы с законодательными актами Совета Европы. Проводится детальный правовой анализ правовых норм, содержащихся в законодательных актах, направленных на обеспечение контроля за склонением госслужащих к совершению коррупционных правонарушений, в ходе анализа даются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в этой области и преодолению пробелов, существующих в нем в настоящее время. В работе рассматриваются механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе как мера, противодействующая совершению коррупционных правонарушений, анализируется нормативный материал в этой области и делаются предложения о законодательном оформлении предложенных авторами изменений. Значительная часть работы посвящена одной из базовых антикоррупционных обязанностей государственных служащих по предоставлению сведений о доходах и имуществе, проводится исследование норм Федерального закона «Об основах государственной гражданской службы», также даются предложения по совершенствованию данного механизма контроля. Законодательство приводится по состоянию на март 2015 г.

---

Сторонники широкого подхода к пониманию коррупции подчеркивают, что «коррупция – явление более широкое, чем взяточничество. Мы знаем, что коррупция не сводима к взяточничеству. Она охватывает любые злоупотребления должностных лиц, совершенные с корыстной целью. <…> Коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных сообществ и т. д. являются завуалированными формами коррупции»27. Действительно, если рассматривать коррупцию как комплексное социально-правовое явление, то ее многообразные проявления не укладываются в рамки подкупа и продажности. Так, Ю. Н. Попов и М. Е. Тарасов помимо взяточничества включают в понятие коррупции непотизм (покровительство на основе личных связей), а также незаконное присвоение публичных средств для частного использования28. По их мнению, коррупция представляет собой намеренное несоблюдение принципа независимости сторон с целью получения за это каких-либо преимуществ для себя и других лиц, с которыми установлены личные отношения. Т. В. Бекен ценность широкого понимания коррупции видит в том, что это предоставляет пространство для целостного, междисциплинарного подхода. Рассмотрение коррупции в более широком смысле, нежели взяточничество, делает возможным включение в понятие целого ряда деяний различных уровней, различных механизмов и с более широким кругом лиц29.

Отметим, что различие в аргументации анализируемых точек зрения в отношении объема и содержания понятия коррупции очевидно обусловлено телеологическим аспектом, контекстом использования данного термина. В одном случае (узкий подход) речь идет о квалификации деяний в качестве коррупционного преступления. В другом – о характеристике причин, условий, последствий коррупции как социального явления, выражающегося в общей деградации аппарата власти. Как справедливо отмечает А. В. Коваль, характеристика коррупции может быть криминологической и собственно уголовно-правовой30. При этом автор отмечает, что расширение уголовно-правового понятия коррупции путем включения в него иных составов преступлений против интересов службы и преступлений, совершаемых специальным субъектом – служащим с использованием своего положения, но не являющихся собственно должностными, с одной стороны, будет означать отступление от лингвистической традиции, с другой стороны, не привнесет ничего ценного в квалификацию преступлений этого вида (в отличие от понятий хищения и убийства, имеющих принципиальное значение).

Как нам представляется, широкое понятие коррупции действительно не дает ничего существенного уголовно-правовой теории. Более того, само по себе уголовно-правовое понятие коррупции нам кажется избыточным. В силу предельной конкретизации норм уголовно-правового закона коррупция может лишь означать некую совокупность преступлений (взяточничество, дача взятки и т. п.). Иными словами данное понятие с позиции уголовного права означает определенный вид (категорию, класс) преступных деяний, однако собственного содержания не имеет. Вряд ли можно предположить наличие обобщенного состава преступления – «коррупции». Следует оговориться, что понятие, признаки, последствия коррупции именно как социально-правового явления, конечно, могут быть востребованы уголовно-правовой политикой в плане криминализации или декриминализации тех или иных деяний, установления шкалы санкций и т. п. Однако в этом случае, по нашему мнению, коррупция выступает уже как криминологическая категория.

Таким образом, в самом общем виде термин «коррупция» может обозначать:

а) конкретную совокупность деяний (например, уголовно-правовых или административных составов);

б) обобщенное понятие, характеризующееся определенными признаками, позволяющее относить то или иное деяние к коррупционным правонарушениям.

В первом случае речь идет об отнесении понятия коррупции к конкретным, закрепленным законом составам, во втором – об оценке отдельного деяния на предмет его коррупционности. Например, ситуация конфликта интересов означает лишь потенциальную возможность ненадлежащего исполнения служебных обязанностей в связи с личной заинтересованностью. Однако характеристика поведения субъекта в качестве коррупционного или коррупционно опасного в каждом отдельном случае осуществляется индивидуально, с учетом конкретных обстоятельств. В этом втором функциональном значении понятие коррупции выступает не в качестве классификатора, а в качестве критерия.

Характерно, что в большинстве стран термин «коррупция» не применяется в законах, определяющих составы правонарушений, а используется, как правило, на стадии принятия превентивных мер в широком смысле и подразумевает злоупотребление вверенными полномочиями в сфере исполнения власти или принятия решений31. Наказание же за отдельные коррупционные правонарушения устанавливается за конкретные составы: «взятку», «подкуп», «злоупотребление властью» и т. д.

Таким образом, в методологическом плане уголовно-правовое понятие коррупции как совокупности конкретных составов представляется избыточным. Общее понятие коррупции в виде абстрактной дефиниции используется для оценки уровня коррупции, коррупциогенных факторов, выработки мер противодействия коррупции и т. п. Иными словами, такой подход исходит из максимально обобщенного понимания коррупции как социального явления. Как нам представляется, многие проблемы, связанные с реализацией действующего законодательства о противодействии коррупции, связаны именно с сущностной неразграниченностью коррупции как социального явления и коррупционного правонарушения как ее проявления. Заметим, что изначально в Национальном плане противодействия коррупции предусматривалось определение понятий «коррупция» как социально-юридического явления и «коррупционное правонарушение» как отдельного проявления коррупции. В Федеральном законе «О противодействии коррупции» понятие коррупционного правонарушения содержательно отсутствует, а понятие коррупции определяется перечислением отдельных коррупционных правонарушений.

Между тем коррупция как целостное социальное явление, очевидно, не сводится к совокупности отдельных своих проявлений, причем исключительно в правовой сфере. Представляется интересным проанализировать понятие коррупции с точки зрения его этимологии и смыслового содержания в различных дискурсах (политологическом, социологическом, социально-экономическом и т. п.). На наш взгляд, только комплексный, междисциплинарный подход позволит наиболее полно и адекватно очертить содержание данного понятия.

В словаре русского языка С. И. Ожегова коррупция (лат. corruptio) определяется как прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения; как продажность, подкуп взятками должностных лиц, политических деятелей32. Большой юридический словарь трактует данное понятие как «общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц»33.

В этой связи интересно обратиться к этимологии слова «коррупция». Понятие «коррупция» (corrumpire) в Древнем Риме имело целый ряд семантических значений: «разламывать, портить, разрушать, повреждать, фальсифицировать, подкупать»34. Оно произошло от сочетания латинских словcorrei – «несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета» иrumpere – «ломать, повреждать, нарушать, отменять». В результате, как отмечают некоторые исследователи, образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества35. Одним из специальных значений данного слова было «подкуп судьи»36. Как справедливо указывает Г. К. Мишин, этимология понятия «коррупция» свидетельствует о том, что ее суть заключается не в подкупе, продажности публичных и иных служащих, а в нарушении единства (дезинтеграции, разложении, распаде) того или иного объекта, в том числе органов государственной власти37.