Виктор Гончаров - Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

• Название: Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография
• Автор: Виктор Гончаров
• Жанр: Юриспруденция

Монографическое исследование посвящено изучению институционализации местного самоуправления, которая является длительным процессом, включенным в естественную среду изменений социальной сферы. В исследовании приводится мировой опыт формирования местного самоуправления, который опирается на четкие принципы взаимодействия центральных и местных органов власти, предполагающие разграничение полномочий, экономических возможностей и ответственности в своих сферах. Поддержка из центра предполагает возможность применения собственных источников развития, что позволяет активизировать возможности каждого муниципального образования. Материалы исследования рассчитаны на практических работников, депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, государственных и муниципальных служащих, преподавателей общественных наук, аспирантов, магистрантов и студентов.

---

Также охарактеризовать взаимоотношения и связи между субъектами системы местного самоуправления, которые могут придать динамику системе, можно через полномочия органов местного самоуправления и полномочия населения, объединенные законодательством понятием компетенции местного самоуправления.

Далее коротко рассмотрим, как система местного самоуправления закрепляется в конституционно-правовом законодательстве стран СНГ.

После распада СССР институт местного самоуправления получил достаточно широкое распространение в бывших советских республиках – государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В то же время не во всех зарубежных странах СНГ учрежден институт местного самоуправления в том смысле, как он понимается в настоящее время в России.

В конституциях государств – участников СНГ вопросы регулирования организации и осуществления местного управления и самоуправления освещены по-разному. И дело здесь не только в том, что в рассматриваемых нами постсоветских государствах система местного самоуправления появилась не эволюционным, а нормативным путем, но и в том, что модели организации местного самоуправления в этих странах относятся к общей модели – смешанной.

Как отмечается в современной научной литературе, «особое место в конституциях государств – участников СНГ занимает регулирование компетенции, состава и функций органов местной власти (Таджикистан), местного государственного управления и самоуправления (Казахстан), местных органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления (Украина). Несмотря на определенные различия в названии разделов конституций, права местных органов в них определены довольно широко и не противоречат полномочиям центральной власти»[103].

Как показал проведенный анализ, в конституциях и законодательстве стран Содружества система местного самоуправления аналогична системе, закрепленной в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. и законодательстве Российской Федерации. Соответственно, законы этих государств основными субъектами местного самоуправления признают органы местного самоуправления и население[104].

Наиболее важным является вопрос о соотношении власти населения и власти органов местного самоуправления в системе местного самоуправления Российской Федерации и зарубежных стран СНГ.

Как известно, население по объективным причинам не может в принципе самостоятельно управлять делами местного сообщества, профессионально и компетентно решать огромное количество вопросов местного значения. Следовательно, необходимо создание «профессиональных» субъектов, которые будут компетентно и эффективно решать вопросы местного значения в интересах населения муниципального образования.

Такими субъектами в системе местного самоуправления выступают органы местного самоуправления. Это правило неизменно для всех стран мира, учредивших этот институт.

Для европейских государств, при создании системы местного самоуправления обязательным является принцип наличия в системе органов местного самоуправления выборного органа, который прямо закреплен в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.

В Российской Федерации, как нами было отмечено, принцип обязательности представительных органов в системе местного самоуправления реализуется в п. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанная норма устанавливает обязательный характер выборных самоуправленческих органов в границах муниципальных образований. Представительные органы местного самоуправления формируются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Именно закрепление этого принципа в законодательстве государства и реализация его на практике в системе местного самоуправления делает местное самоуправление подлинной формой народовластия.

Компетенция органов местного самоуправления во всех странах мира является в общих чертах типичной: управление муниципальным имуществом, принятие нормативных правовых актов, принятие и исполнение местного бюджета, межмуниципальное сотрудничество, взаимодействие с органами государственной власти и др. Можно сказать, что полномочия органов местного самоуправления лежат в двух взаимосвязанных областях: местном самоуправлении и муниципальном управлении.

А. Ф. Палагнюк справедливо подмечает, что «…эффективность муниципальных систем управления во многом зависит от четкого распределения полномочий и ответственности между составляющими эти системы органами и должностными лицами с учетом реальных возможностей и функциональной специфики каждого из них. В связи с этим, важное значение приобретает вопрос, касающийся разграничения функциональных компетенций не только между органами государственной власти субъектов и муниципальными структурами, но и внутри самой системы местного самоуправления, сложившейся в границах того или иного муниципального образования»[105].

Как показал анализ законодательства Российской Федерации и стран Содружества о местном самоуправлении, компетенция населения сводится в основном к формам непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления (по аналогии с российским законом «Об общих принципах организации местного самоуправления…» от 6 октября 2003 г.): выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, отзыв депутата представительного органа и др. Компетенция населения лежит исключительно в плоскости местного самоуправления и не распространяется на сферу муниципального управления.

Также отметим, что субъекты местного самоуправления в зарубежных странах, реализуя свои полномочия, вступают во взаимоотношения друг с другом по поводу организации и осуществления местного самоуправления, что и делает рассматриваемую систему завершенной.

Как отмечает Л. Т. Чихладзе, «сравнительно-правовой анализ опыта муниципального строительства в таких ведущих демократических государствах, как Великобритания и Соединенные Штаты, показал, что местное самоуправление может осуществляться как присутствием (романо-германская модель), так и без присутствия назначаемых из центра представителей государственной власти (англосаксонская модель). Более того, в европейских странах просматривается определенная тенденция сокращения собственно коммунальных дел и расширения обязательных, а также делегированных полномочий. Иными словами, появляются новые условия для обсуждения вопроса об интеграции местных органов в государственный механизм с целью приспособления их к решению задач, имеющих общегосударственное значение»[106].

В отношении Российской Федерации В. А. Холоповым замечается, что «муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств легитимного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета»[107].

Соответственно, российская система местного самоуправления в условиях смешанной правовой системы России, которая тяготеет к романо-германской модели, стремится к большей интеграции с органами государственной власти. Точнее, действующим законодательством России о местном самоуправлении к этому сделаны все предпосылки.

В завершение этой части работы мы пришли к следующим выводам:

– система местного самоуправления в России и зарубежных государствах имеет ряд общих черт, к которым можно отнести выделение основных субъектов местного самоуправления (населения или органов местного самоуправления), определение связей между ними через полномочия органов местного самоуправления и население;

– система местного самоуправления в зарубежных странах и в России проявляет тенденцию на сближение с государственным аппаратом, вернее государствами создаются к тому условия;

– под правовым статусом населения муниципального образования следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение население муниципального образования в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной самостоятельностью от органов государственной власти Российской Федерации в принятии решений по вопросам местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления в своих интересах и под свою ответственность;

– под правовым статусом органов местного самоуправления следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение органов местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной обособленностью от органов государственной власти, разделением компетенции между органами местного самоуправления, наличием гарантий деятельности и ответственности на невыполнение или нарушение выполнения своих полномочий, а также направленностью на решение вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования;