Владислав Панченко - Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография

• Название: Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография
• Автор: Владислав Панченко
• Жанр: Юриспруденция

В монографии рассматриваются теоретические и прикладные проблемы государственных и муниципальных услуг юридического характера (публичных юридических услуг) и юридической помощи, оказываемой органами государственной власти и местного самоуправления (публичной юридической помощи), как форм юридического содействия реализации прав и законных интересов. Для юристов, работников органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов, студентов и всех заинтересованных читателей.

---

Содействие есть такой вид взаимодействия, в процессе которого две и более взаимодействующие системы способствуют обоюдному сохранению35. Ни для кого не секрет, что низкий уровень качества публичных услуг, в конечном счете, наносит ущерб не только экономике, но и государственно-властному механизму целой страны и напрямую влияет на жизнь общества. Поэтому в надлежащем качестве публичных услуг власть в принципе заинтересована не менее, чем население36. Признание публичных услуг видом социального содействия раскрывает сущностную черту рассматриваемой деятельности публично-властных структур – она заключается в поддержке разнообразных видов социальной активности граждан и организаций, реализации ими прав, свобод и законных интересов посредством получения публичных услуг.

Во-вторых, это урегулированная нормами права деятельность публично-властных структур (государственных органов и органов местного самоуправления), а также уполномоченных ими учреждений, органов и организаций. При этом правовой регламентации подлежат не только сами действия, порядок их совершения, результат, основания для отказа и иные параметры, образующие содержание услуги, но и связанные с ним инфраструктурные компоненты (оснащенность помещений, информационное обеспечение и т. д.).

Правовыми нормами должны быть установлены обязательные требования к: а) качеству услуг, которое можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц, и б) качеству обслуживания, т. е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей37.

В-третьих, это деятельность, направленная, с одной стороны (и в первую очередь), на удовлетворение потребностей и интересов, вытекающих из прав и свобод человека и гражданина, гарантированных государством (а также законных интересов), а с другой – на реализацию функций государства и местного самоуправления38. Данный признак требует уточнения в связи с распространенным включением в понятие «публичные услуги» разрешительной властной деятельности органов публичной власти: лицензирование, аккредитация, обязательная сертификация, контрольно-надзорные мероприятия и т. д. Данные действия обусловлены не интересом гражданина, а исполнением обязательств и являются «вынужденными» действиями39. Следуя этой логике, понятие «публичная услуга» должно применяться к правовой регламентации ситуаций, регулируемых нормами права, в которые гражданин вступает добровольно, а не из-за спровоцированной потребности выполнить императивное веление органа власти40.

Однако добровольность не может рассматриваться в качестве свойства публичной услуги. Свобода выбора, а точнее, усмотрение частного лица обращаться или нет за публичными услугами (соответственно платить или не платить сборы), носит ограниченный характер. Речь идет о существенных субъективных правах – на судебную защиту, на предпринимательство, на владение, пользование и распоряжение собственностью и др., – от реализации которых гражданин вряд ли сможет отказаться. Поскольку реализация таких прав в ряде случаев невозможна без участия государства и обременена платежом сборов, уплата последних для частного лица приобретает нередко вынужденный характер41.

В качестве одного из путей разрешения указанных теоретических противоречий Г. В. Субботин предлагает разграничивать публичные услуги и функции государственного управления. Так, при обращении лица к органам исполнительной власти за получением блага на добровольной основе в зависимости от личной необходимости, а не в порядке исполнения принятых государством правил имеет место «публичная услуга». Если же это благо навязано государством и не вытекает из индивидуальных нужд лица, т. е. присутствует элемент принуждения в рамках и на основе законов со стороны государства и его органов, то налицо функция государственного управления42. Это предложение, на наш взгляд, касается спора о терминах – функцией или услугой именовать деятельность, но не снимает проблемы – слишком уж подавляющее большинство таких «личных необходимостей» завязано на неизбежности взаимодействия с органами публичной власти.

Добровольность как свойство публичных услуг могла бы рассматриваться лишь в случаях существования альтернативы, выбора варианта поведения. И если при принятии решения обращаться вообще за получением конкретной услуги или не обращаться, тем самым воздерживаясь от реализации своих прав, свобод и законных интересов, у субъекта выбор есть (хотя бы формально, при осознании ущерба его опосредованным такой публичной услугой интересам), то при решимости к реализации прав, свобод, законных интересов, которая нормативно запрограммирована на обращение за публичной услугой, такого выбора нет.

Отсюда нет оснований для квалификации добровольности в качестве существенного отличительного признака публичных услуг. Принудительное же начало правового регулирования в публичных услугах приобретает характер не прямого принуждения, связанного с ограничением прав и свобод субъектов права, а обязательности, которая выражается в необходимости следовать нормативно установленному порядку реализации права.

Обязательность публичных услуг и возможность причинения вреда охраняемым законом правам и интересам граждан и организаций при дефектности их оказания (недоступности, низкого качества) и есть одна из причин, по которой в ходе российской административной реформы столь повышенное внимание уделяется детальной нормативно-правовой регламентации, стандартизации форм и процедур деятельности государственных органов.

Нет и оснований считать обязательное участие государственных и муниципальных органов в процессе реализации прав в виде публичных услуг правовым препятствием (конечно, лишь в том случае, если соблюдается разумность в нормативном регулировании и не допускается избыточность административных процедур)43.

Публичные услуги связаны именно с реализацией или подтверждением наличия прав граждан в конкретной сфере общественных отношений, выступают формой (способом) такой реализации (подтверждения), но не связаны с возникновением таких прав. Если государство искусственно создает этот интерес посредством возложения на гражданина обязанностей или установления того или иного юридического факта, без которого не возникнут правоотношения, то, по справедливому мнению Н. В. Путило можно говорить о навязанной, вынужденной «услуге»44. На наш взгляд, в таких случаях, когда от действий публичных властных структур зависит сама возможность иметь право (например, право на предпринимательскую лицензируемую деятельность), нет оснований говорить о публичных услугах, такие действия следует именовать, исходя из их содержания.

В-четвертых, публичная услуга всегда носит конкретный адресный характер, ее адресат до обращения за услугой может определяться родовыми признаками, но оказывается услуга только персонально определенному лицу. Включение в понятие «публичная услуга» и в его видовые понятия «государственная услуга», «муниципальная услуга» услуг, оказываемых государством, муниципальными образованиями неограниченному кругу лиц (например, озеленение города, уборка улиц и пр.), не несет описанной выше функциональной нагрузки понятия «публичные услуги» и представляет собой обычную реализацию функций государства, местного самоуправления.

В-пятых, публичная услуга возникает и реализуется, как правило, по инициативе того или иного физического лица или организации, характеризуется добровольностью процесса и принятия результата со стороны услугополучателя. Вместе с тем, признак наличия инициативы не является универсальным. Некоторые виды публичных услуг должны оказываться и в отсутствие инициативы, особенно применительно к гражданам, которые в силу объективных либо субъективных причин, жизненных обстоятельств не способны такую инициативу проявить.

В-шестых, по своему содержанию публичная услуга представляет собой действия юридического либо фактического характера, либо их сочетание. Не случайно в определении публичной услуги подчеркивается юридически и социально значимое действие45. Сложность содержания определенных видов услуг, оказываемых органами государства и органами местного самоуправления, нередко приводит к терминологической путанице, когда в одном классификационном ряду с государственными услугами выделяют, например, социальные услуги. Думается, что понятие «публичные услуги» должно строиться по признаку субъекта, от имени которого такие услуги оказываются, независимо от юридического или фактического характера. Социальные же услуги возможно понимать в двух смыслах: как синоним фактических услуг (материальных – выплата пособия, совершение фактических действий – бытовые услуги и т. д.), а также в смысле отсутствия непосредственной оплаты их со стороны получателя (термин «бесплатность» хотя и представляется неудачным, но в силу распространенности допустим, однако при этом всегда следует помнить, что в обществе ничего бесплатного вообще быть не может).