Алексей Стукалов - Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография

• Название: Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография
• Автор: Алексей Стукалов
• Жанр: Юриспруденция

В монографии рассматриваются и решаются современные проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в области жилищно-коммунального хозяйства, которые заключаются прежде всего в отсутствии условий для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. Содержащиеся в монографии предложения могут быть использованы практическими работниками органов публичной власти, осуществляющих свою деятельность в сфере правовой реализации полномочий органов местного самоуправления, научно-исследовательскими организациями и учебными заведениями, а также в преподавании цикла юридических и экономических наук. Целью монографии является определение нового вектора реформирования отрасли ЖКХ. Создание качественной теоретической базы в области регулирования жилищно-коммунального хозяйства позволит решить задачи становления в России социального государства, повысить устойчивость государственной системы, придать прозрачность проводимой политике в области приватизации ресурсоснабжающих предприятий. Закондательство приведено по состоянию на сентябрь 2014 г. Работа представляет собой одно из первых монографических комплексных исследований, посвященных реализации полномочий органов местного самоуправления сферы ЖКХ.

---

При этом существующие нормы о полномочиях органов местного самоуправления в иных нормативных правовых актах в сфере ЖКХ предлагается оставить.

Безусловно, место, роль и значение ЖКХ для населения страны являются определяющими их социальное благополучие.

Таким образом, вопрос о включении норм о компетенции органов местного самоуправления в единый нормативный правовой акт остается открытым и требует его совместного рассмотрения учеными и специалистами из различных областей.

При таких обстоятельствах следует обратиться к понятию самой отрасли ЖКХ.

Итак, по нашему мнению, под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать совокупность общественных отношений по функционированию отрасли ЖКХ, регулируемых нормативными правовыми актами.

Следовательно, жилищно-коммунальное право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения (гражданские, административные, земельные, трудовые, финансовые и иные), складывающихся в процессе оказания коммунальных услуг и иных жилищно-коммунальных правоотношениях.

Под жилищно-коммунальными правоотношениями следует понимать организационный комплекс имущественных, экономических, трудовых организационно-управленческих отношений, возникающих в сфере ЖКХ и связанных с ней иными видами деятельности (строительство).

Жилищно-коммунальные правоотношения действуют в публично-правовом и частноправовом поле, в частности это обусловлено самой сущностью ЖКХ как имущественного комплекса.

Л.А. Велихов отмечал, что от государственного хозяйства городское муниципальное хозяйство отличается тем, что преследует сравнительно узкие цели городского благоустройства на территории отдельных городов, в то время как государственное хозяйство ведает коллективными потребностями всех подданных государства независимо от места их проживания.47

По мнению вышеназванного автора, термин «муниципальное хозяйство» является устоявшимся и сформированным.

Происхождение упомянутой дефиниции относится к классической древности. Munis (латынь) значит тяжесть, тягота, бремя, а capio, recipio – беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя по уполномочию города и с разрешения правительства бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность – муниципальным хозяйством.

А. Рисса, под муниципальным хозяйством понимал совокупность всех тех мероприятий городского общественного управления, с помощью которых оказывается влияние на производство, распределение и потребление благ, служащих для удовлетворения жизненных потребностей48.

По мнению В.В. Григорьева, муниципальное хозяйство представляет собой совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения. Но это определение не отражает сущность правоотношений, возникающих в процессе этой хозяйственной деятельности49.

Представляется, что указанное понимание муниципального хозяйства автором рассматривается в узком смысле, поскольку Федеральный закон от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил пять видов муниципальных образований (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения).

Аналогичной точки зрения придерживался М.А. Сиринов, который так определял местное, а следовательно, и городское как часть местного хозяйство: «Совокупность задач, поручаемых местным органам, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения, носит название местного хозяйства или местных финансов»50.

П. Сытин так же понимает коммунальное хозяйство не как деятельность, а как «совокупность служб, учреждений и предприятий, находящихся в ведении местной государственной власти, объединенных одним управлением и хозпланом и имеющих задачей повышение городского благоустройства и общественной санитарии»51.

Говоря о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти, необходимо связать рассматриваемую отрасль с конституционно закрепленным правом каждого гражданина на жилище.

Н.С. Бондарь также актуализирует необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования – совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и муниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан, указанных в законе52.

Создание комфортных условий проживания и качество предоставляемых коммунальных услуг выявляется как потребность каждого человека в отдельности и общества в целом. Отсюда и возникает необходимость в реформировании системы ЖКХ, переход на совершенно другой уровень взаимоотношений53.

Так, B.C. Мокрый отмечает, что применение норм действующего Жилищного кодекса на практике в значительной мере зависит от определения состава муниципального имущества, используемого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также от эффективности использования муниципального жилищного фонда, инфраструктуры ЖКХ, муниципальных предприятий ЖКХ и другого имущества54.

Таким образом, продолжающаяся в нашей стране муниципальная реформа, являясь связующим звеном между обществом и в целом государством, дает внятное представление о реализации конституционного права отдельного гражданина на жилище, генетически связанного с отраслью коммунального хозяйства.

Несмотря на отмеченную пробельность в реформировании отрасли ЖКХ, необходимо обратить внимание на особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей граждан на качественное и экономически обоснованное предоставлении услуг коммунального толка.

Такие особенности, по нашему мнению, связаны с правовой природой полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, с ресурсным обеспечением их реализации, а также с социальной значимостью.

Формами исследуемой деятельности являются совершенствование системы ценообразования и тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги, предоставление субсидий, выделение жилья, стимулирование жилищного строительства и др.

Содержание деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций и их потребностей в ЖКХ выражается в обеспечении в рамках их полномочий социальных гарантий данного права55.

Таким образом, рассмотренные нами положения демонстрируют особенность и значимость деятельности органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а также необходимость ее детального анализа в целях совершенствования и оптимизации сложившейся критической ситуации в коммунальной отрасли в государстве.

Определяя место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти, необходимо отметить следующее.

Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (статья 3), выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (статья 12), признала экономическую основу местного самоуправления – муниципальную собственность – наряду с другими формами собственности (статья 8). В связи с чем место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти определяется положением местного самоуправления в системе конституционного правового устройства общества.

В рамках создания в России электронного правительства и в целом повышения информационной открытости органов публичной власти необходимо обязать соответствующие органы публиковать на официальных сайтах полную информацию о перечне услуг, оказываемых различными инстанциями в сфере ЖКХ, об объемах ее финансирования в целях общественного контроля и повышения качества такой работы.