Екатерина Заболотских - Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание

• Название: Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание
• Автор: Екатерина Заболотских
• Жанр: Юриспруденция

В научно-практическом пособии рассматриваются понятие, содержание, особенности, порядок применения муниципально-правовых санкций как формы реализации ответственности в системе местного самоуправления. В работе анализируется зарубежное законодательство, закрепляющее меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, с целью использования положительного опыта в отечественном законодательстве. Пособие строится с учетом новых тенденций эволюции правового регулирования и практики реализации муниципально-правовых санкций, в нем отражены изменения, внесенные до 1 июля 2014 г. в соответствующие нормы законодательства о местном самоуправлении. В научно-практическом пособии значительное внимание уделено проблемам реализации муниципально-правовых санкций сквозь призму судебной практики. Издание адресовано научным работникам, преподавателям высших учебных заведений, студентам, аспирантам, государственным и муниципальным служащим, депутатам, а также всем, кто интересуется проблемами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

---

Как быть в случае принятия муниципального правового акта, противоречащего законодательству, сходом граждан? Кто будет нести ответственность за принятие таких актов? А если сход граждан не собирается, как тогда будут решаться вопросы местного значения? Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответов на эти вопросы не дает.

По статистике муниципальных образований, где численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет до 300 человек в России немного, но они есть. По данным Федеральной службы государственной статистики[41] среди 18525 сельских поселений, наделенных статусом муниципальных образований, в 300 полномочия представительного органа муниципального образования могут осуществлять сходы граждан. Следовательно, проблема реально существует и требует проработки.

Одним из вариантов ее решения может быть лишение сельского поселения статуса муниципального образования за непринятие мер по исполнению решения суда, направленного на отмену незаконного решения схода граждан, но с безусловным сохранением конституционного права его жителей на осуществление местного самоуправления.

Лишение сельского поселения статуса муниципального образования может быть осуществлено в форме упразднения. Процесс упразднения муниципального образования может быть представлен следующим образом.

В случае если соответствующим судом установлено, что в муниципальном образовании сходом граждан, осуществляющим исключительные полномочия представительного органа муниципального образования, принят муниципальный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), закону субъекта Российской Федерации, а сход граждан в течение одного месяца со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил муниципальный правовой акт, признанный соответствующим судом недействующим, то законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может упразднить муниципальное образование.

Процедура упразднения муниципального образования должна содержать гарантии права населения на осуществление местного самоуправления. Цель упразднения состоит не в наказании населения муниципального образования, а в восстановлении законности на его территории.

Утратив статус муниципального образования, сельский населенный пункт с численностью жителей, обладающих избирательным правом, до 300 человек, должен быть включен в состав близлежащего городского или сельского поселения. Причем население упраздненного муниципального образования не лишается права на представительство своих интересов в представительном органе муниципального образования, в состав которого оно войдет.

Одновременно с упразднением муниципального образования должны быть внесены изменения в закон субъекта Российской Федерации о границах территорий муниципальных образований и в устав того муниципального образования, в состав которого войдет данный сельский населенный пункт.

Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с упразднением муниципального образования, вправе обжаловать упразднение муниципального образования в соответствующий суд.

С момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об упразднении муниципального образования на его территории начинают действовать муниципальные правовые акты того муниципального образования, в состав которого вошло упраздненное.

Предлагаемая процедура не тождественна территориальным преобразованиям, так как основанием для ее реализации служит противоправное бездействие схода граждан как своеобразного первичного органа населения в системе местного самоуправления, нарушающего принцип законности при осуществлении местного самоуправления.

Как один из вариантов решения данного вопроса может рассматриваться и возможность временного осуществления органами местного самоуправления муниципального района (в состав которого входит данное сельское поселение) исключительных полномочий схода граждан.

Могут быть и иные предложения по поставленной проблеме, но безусловно одно: действенность регулятивных норм должна быть обеспечена нормами охранительными. Решить поставленную задачу по силам законодателю путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Неблагоприятные последствия за ненадлежащее решение вопросов местного значения непосредственно населением не могут рассматриваться как меры репрессивного характера в отношении всего населения муниципального образования, но вполне допустима постановка вопроса о системе ограничений прав временного характера. Так, при введении особого порядка управления на территории муниципального образования (ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), с одной стороны, ограничиваются права органов местного самоуправления на осуществление своих полномочий, с другой стороны, ограничивается право самого населения осуществлять местное самоуправление через сформированные им органы.

В целом ответственность населения следует рассматривать как один из элементов сущностной характеристики местного самоуправления, как позитивную ответственность за положение дел в муниципальном образовании, как ответственную деятельность по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством. В то же время созидательная нацеленность позитивной ответственности должна соотноситься с необходимым набором соответствующих санкций негативной ответственности.

Ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвящена целая глава – гл. 10, но ни в одной из статей данной главы не содержится указания на конкретный вид юридической ответственности. Анализ положений статей 70–76 позволяет нам сделать вывод о том, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обусловлена нарушением ими норм муниципального и иных отраслей права и связана с обязанностью указанных субъектов претерпеть неблагоприятные правовые последствия. Так, например, для представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации таким последствием будет досрочное прекращение полномочий, а в предусмотренных законом случаях отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В гл. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» – речь идет о негативной юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая представляет собой реакцию государства и общества на нарушение муниципального законодательства и выражается в применении к органу или лицу мер государственно-принудительного воздействия (санкций).

При выделении видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления мы можем и должны использовать различные подходы, сформировавшиеся в общей теории права и в законодательстве.

Во-первых, в зависимости от субъектов, перед которыми органы и должностные лица несут ответственность, можно выделить ответственность перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. Данный подход к выделению видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления содержится в ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как отмечает Н. Н. Черногор, «новые взгляды и представления, возникающие в правовой науке, неминуемо отражаются в законодательстве и в практике его применения… Однако и законодательные новеллы вызывают изменение научного понятийно-категориального аппарата. В данном случае мы говорим о том, что именно законодатель ввел новую классификацию юридической ответственности и провозгласил отдельные ее виды, ранее не известные правовой науке»[42].

Научной классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым по закону соответствующие органы и должностные лица несут ответственность, придерживаются такие ученые, как В. А. Баранчиков[43], В. И. Фадеев[44] и другие.