Аделина Эмирова - Системная модель инновационного управления социальной сферой. Монография

• Название: Системная модель инновационного управления социальной сферой. Монография
• Автор: Аделина Эмирова
• Жанр: Управление, подбор персонала

Рассматриваются роль и место инновационных управленческих технологий в развитии социальной сферы России. Дается характеристика современных управленческих технологий, применяемых в регулировании социальной сферы, определены особенности их применения, достоинства и недостатки соответствующих подходов, и приведено большое количество примеров из практики продвижения инновационных решений в управлении социальным комплексом России. В монографии сформулирована и подробно обоснована новая научная концепция, согласно которой инновационные технологии управления в социальной сфере образуют единую взаимосвязанную систему, призванную реализовывать политику инновационного социально ориентированного развития России. Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2015 г. Монография предназначена для научных работников, преподавателей вузов, аспирантов, магистрантов и работников органов государственной власти и местного самоуправления.

---

2) объема финансовых затрат на единицу результата деятельности бюджетополучателя (нормативный, расчетно-нормативный уровень затрат).

В этом случае принципиальная схема расчета требующихся бюджетных ассигнований на оказание i-того вида услуг (Бi) наглядно видна из следующей экономико-математической модели (формула 2.2):

, (2.2)

где Рi – показатель результата деятельности по i-тому виду услуг, Нi – расчетно-нормативный уровень финансовых затрат на единицу полезного результата, Б0i – сумма постоянных затрат, не связанных напрямую с объемом предоставленных услуг (например, расходы на содержание имущества бюджетного учреждения). Таким образом, в технологии БОР:

– бюджетирование по статьям затрат заменяется на планирование социально-экономических результатов, т. е. осуществляется переход от финансирования учреждений к финансированию результатов;

– бюджетные средства распределяются по стратегическим целям, тактическим задачам и программам;

– стратегические цели, тактические задачи и программы формулируются исходя из общих направлений государственной политики в данной сфере [166, с. 9–14].

По сравнению с моделью постатейного бюджетирования применение БОР несет в себе ряд преимуществ. Сравнительный анализ затратной модели и технологии БОР можно представить в табличной форме (см. табл. 2.1).

Таблица 2.1

Сравнительная характеристика «затратной» модели и модели БОР

Нельзя не обратить внимание на то, что в настоящее время технологии БОР широко применяются в странах с развитой рыночной экономикой (США, Великобритания и др.) [102, c. 5]. Так, например, развитие технологии БОР началось в США еще в 1949 г., а в настоящее время ее применение базируется на федеральном законе «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» – Government Performance Results Act (GPRA), принятом в 1993 г. [102, c. 8].

Технология БОР, применяемая в бюджетном процессе многих стран, для России является инновационным направлением, поскольку ее внедрение в отечественную практику наметилось только в 2004–2005 гг. Технология БОР в последние годы привлекает пристальное внимание российских исследователей, в результате чего опубликованы труды А. М. Лаврова [166], О. В. Митрохина [181], А. В. Николаева [187], И. В. Стародубровской [236], С. Г. Хабаева [252] и др., а также ряд коллективных монографий по данному вопросу [102], [103], [104], [195]. Рост интереса к проблеме БОР наглядно виден по динамике численности публикаций (по материалам каталогов Российской национальной библиотеки) по вопросам бюджетирования (см. рис. 2.1).

Рис. 2.1. Динамика численности публикаций по вопросам бюджетирования (монографий, брошюр, учебников и т. п.) в каталогах РНБ

В рамках внедрения инновационной технологии БОР нас интересуют, прежде всего, достижения и перспективы использования БОР в социальной сфере России.

2.1.2. Важнейшие результаты внедрения технологии БОР в социальной сфере России

Интенсивная нормотворческая активность органов управления по внедрению инновационной технологии БОР в социальной сфере в настоящее время начинает давать первые плоды. Анализ показывает, что инновационная деятельность по расширению использования БОР на практике протекает в двух основных направлениях:

1) отраслевой уровень управления (здравоохранение, образование и т. д.);

2) уровень субъектов Федерации (региональный уровень).

Рассмотрим процессы внедрения БОР в обоих указанных направлениях на конкретных примерах из практики деятельности организаций социальной сферы.

Технология БОР на отраслевом уровне. Результаты деятельности отраслей социальной сферы во внедрении БОР наиболее весомыми представляются в управлении здравоохранением России. Именно на примере данной отрасли наиболее отчетливо видна роль двух главных составляющих технологии БОР – формирование показателей результата в виде государственных заданий и использование финансовых нормативов для оценки объема их финансирования [262], [269]. Покажем это на примере такого важного документа, как программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 г. [36].

Программа устанавливает перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, и категорий граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно. В частности, базовая программа обязательного медицинского страхования включает:

– нормативы объемов предоставления медицинской помощи в расчете на 1 застрахованное лицо;

– нормативы финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи (в том числе по перечню видов высокотехнологичной медицинской помощи);

– нормативы финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в расчете на 1 застрахованное лицо.

Средние нормативы объема медицинской помощи используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой. В качестве примера приведем несколько нормативных показателей, которые составляют:

– для скорой медицинской помощи вне медицинской организации, включая медицинскую эвакуацию, на 2015–2017 гг. в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 0,318 вызова на 1 застрахованное лицо;

– для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями, на 2015 г. – 2,9 посещения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 2,3 посещения на 1 застрахованное лицо;

– для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на 2015 г. – 0,675 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 0,56 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо;

– для специализированной медицинской помощи в стационарных условиях на 2015 г. – 0,193 случая госпитализации на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 0,172 случая госпитализации на 1 застрахованное лицо;

– для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях на 2015 г. – 0,092 койко-дня на 1 жителя.

Средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2015 г. составляют:

– на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования – 1710,1 руб.;

– на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов – 577,6 руб., за счет средств обязательного медицинского страхования – 1306,9 руб.;

– на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств соответствующих бюджетов – 1708,2 руб.

Средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют:

– за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) в 2015 г. – 3338,4 руб.;

– за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в расчете на 1 застрахованное лицо) в 2015 г. – 8260,7 руб. [36].

Технология БОР на уровне субъекта Федерации. Почти сразу вслед за принятием постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [28] элементы БОР стали внедряться в регионах (Республика Татарстан, Республика Марий Эл, Республика Карелия, Кировская область, Ленинградская область и др.), что достаточно подробно освещалось в публикациях того времени [103], [104]. Внедрение технологии БОР, однако, осуществлялось крайне неравномерно, например, в нормативных документах органов власти Санкт-Петербурга практически нет целостной системы норм, регламентирующих включение данной технологии в бюджетный процесс города. В противоположность данной ситуации, например, в Ленинградской области целенаправленно формировалось правовое поле, являющееся основой для инноваций в бюджетировании региона. Внедрение технологии БОР в регионе началось с принятия Программы реформирования региональных финансов Ленинградской области, принятой по результатам конкурса, проведенного Министерством финансов Российской Федерации в конце 2004 г. [104, с. 5] и направленного на содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса в субъектах Федерации, стимулирование экономических реформ и применение высокоэффективных механизмов распределения средств финансовой помощи из федерального бюджета. Отметим, что только за период 2004–2010 гг. и только на уровне Правительства Ленинградской области было принято 13 нормативных правовых актов, призванных содействовать внедрению технологии БОР в бюджетный процесс области. Нельзя не обратить внимание на то, что, например, в постановлении Правительства Ленинградской области от 29 июня 2006 г. № 205 «О бюджетных услугах, стандартах результативности предоставления бюджетных услуг, методах их использования для планирования, исполнения и оценки эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования» указано, что здравоохранение, образование и социальная защита населения являются пилотными сферами применения методов бюджетирования, ориентированного на результат (выделено нами. – Авт.) [55].