Мария Кешнер - Экономические санкции в современном международном праве. Монография

• Название: Экономические санкции в современном международном праве. Монография
• Автор: Мария Кешнер
• Жанр: Юриспруденция

На основе проведенного анализа нормативного и доктринального материала, международной практики работа содержит положения, дающие целостное представление о правовой природе международных санкций, их соотношении с международной ответственностью и месте в ряду иных мер принуждения в международном праве, режимах осуществления международных экономических санкций (начиная с 1990 г. и по настоящее время), их легитимности. Проведенное исследование призвано способствовать задаче повышения эффективности осуществления международных экономических санкций с учетом выполняемых ими функций, имеющей принципиальное значение для дальнейшей деятельности Совета Безопасности ООН по обеспечению и укреплению международного мира и безопасности. Результаты исследования могут быть использованы в работе государственных органов Российской Федерации, ответственных за выработку и проведение внешней политики, а также органов, деятельность которых в соответствии с законодательством Российской Федерации связана с практической реализацией Указов Президента Российской Федерации по обеспечению выполнения решений Совета Безопасности ООН, а также в деятельности представителей Российской Федерации в ООН, и в первую очередь Совете Безопасности ООН и его Комитетах по санкциям. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе по курсу «Международное право», «Право международной ответственности», а также дальнейшей научно-исследовательской работы над проблемами применения мер принуждения в международном праве.

---

Согласно вышеупомянутому закону США выдвигают ряд «обвинительных заключений» (SEC.2.FINDINGS). В их числе: «(1) Правительство Белоруссии уличено в безнаказанных нарушениях прав человека и основных свобод… (3) Правительство Белоруссии подвергло тысячи продемократических политических активистов преследованиям, избиениям и тюрьмам, в частности в результате их попытки мирно осуществлять свое право на свободу собраний и ассоциаций; (4) Правительство Белоруссии пытается сохранить монополию на информационном пространстве страны, подвергая независимые средства массовой информации, включая независимых журналистов, систематическим репрессиям и ликвидациям, подавляя права на свободу слова и выражения несогласных с диктатурой Александра Лукашенко, и приняли законы, ограничивающие СМИ, включая Интернет, не в соответствии с международными соглашениями по правам человека… (8) диктатор Белоруссии Александр Лукашенко утвердился у власти, устраивая незаконный и неконституционный референдум, который позволил ему навязать новую Конституцию, отменить результаты выборов избранного парламента, Верховного совета 13-го созыва».

«Осуждая проведение 19 декабря 2010 года президентских выборов и преследование оппозиционных кандидатов, политических лидеров и активистов, представителей гражданского общества и журналистов» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p.(1), «продолжая поддерживать стремление белорусского народа к демократии, правам человека и верховенству закона» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p. (3); рост демократических движений и институтов в Белоруссии, расширение прав и возможностей граждан Белоруссии покончить с тиранией в своей стране» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p. (5), США выдвигают требования: «немедленного освобождения без предварительных условий всех политических заключенных в Беларуссии» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p. (2); «новых президентских и парламентских выборов, проведенных по свободным и справедливым стандартам ОБСЕ» (SEC 3. STATEMENT OF POLICY, p. (6).

Европейский союз ввел односторонние санкции, предусматривающие запрет на въезд в страны ЕС и замораживание зарубежных банковских счетов ряда представителей белорусского руководства. Также к санкциям, которые ввел Евросоюз, присоединились некоторые страны, не являющиеся членами ЕС. Об этом говорится в заявлении Верховного представителя ЕС по иностранным делам[103]. Примеру Брюсселя последовали девять государств, в том числе несколько стран, которые на тот момент являлись кандидатами на вступление в Европейский союз: Хорватия, Македония, Черногория и Исландия (из стран-кандидатов к санкциям не присоединилась лишь Турция). В список также вошли Албания, Босния и Герцеговина, Сербия, Норвегия и Лихтенштейн. В ЕС заявили, что «приветствуют» решение этих стран присоединиться к санкциям.

Санкции Евросоюза действуют также в отношении Сирии, включая эмбарго на поставки оружия, запрет на въезд на территорию Евросоюза некоторых членов сирийского кабинета, в том числе президента Сирии Башара Асада, и замораживание их активов.

Правовое осмысление подобных текстов позволяет с уверенностью констатировать, что они являются актами не правового, а политического характера, изобилуя оценочными определениями, некорректными заявлениями о событиях, не имеющих достоверных и фактических данных. Однако, как точно отмечается в Заключении Международно-правового совета при МИД России «Односторонние санкции и международное право» относительно вышеупомянутого Акта о демократии и правах человека 2011 г. в отношении Белоруссии, «ссылок на нарушение Белоруссией конкретных международно-правовых обязательств здесь нет. Эти санкции не позиционируются Соединенными Штатами в качестве формы привлечения Белоруссии к международно-правовой ответственности»[104].

Односторонние санкции приняты США и в отношении Ирана. Принятый 2 августа 2012 г. Конгрессом США закон предусматривает санкции против всех, кто сотрудничает с предприятиями топливного, нефтехимического или газового сектора Ирана либо оказывает услуги в приобретении товаров, технологий или элементов инфраструктуры нефтяной и газовой промышленности страны.

По словам Алана Ларсона, помощника Госсекретаря США по экономическим вопросам и проблемам бизнеса, «экономические санкции являются важным и действенным средством как часть дипломатического набора инструментов, которые можно использовать, чтобы изменить характер поведения государств, которые представляют угрозу нашим ценностям и интересам»[105].

Полномочия Президента США на одностороннее применение экономических мер экстерриториального характера были поддержаны в законодательном порядке Конгрессом. Еще в 1977 г. был принят Закон о чрезвычайных экономических полномочиях (International Emergency Economic Powers Act (IEEPA))[106], который стал основанием для широкого применения «санкций» США. В частности, в список стран, экономические отношения с которыми ограничивались на основании данного закона, были включены в разное время: Гаити (1991–1994 гг.), Ирак (1990–2004 гг.), Либерия (2001–2004 гг.), Ливия (1986–2004 гг., 2011 г. – по настоящее время), Никарагуа (1985–1990 гг.), Панама (1988–1990 гг.), Сербия и Черногория (1992–2003 гг.), Сьерра-Леоне (2001–2004 гг.) Иран (с 1979 г. – по настоящее время), Мьянма (с 1997 г.), Судан (с 1997 г.), Россия (с 2014 г.), Зимбабве (с 2003 г.), Сирия (с 2004 г.), Белоруссия (с 2006 г. – по настоящее время), Северная Корея (с 2008 г.), Ливия (с 2011 г. – по настоящее время). Знаменателен комментарий сенатора Б. Картера относительно этого закона: «Частое использование таких санкций Соединенными Штатами и многими другими странами представляет убедительное свидетельство того, что не существует направленных против них четких норм международного обычного права»[107].

Правомерность подобных действий не вызывает сомнений у американских юристов[108]. Французский профессор А. Пелле пишет: «Совершенно ясно, что претензия Соединенных Штатов на лидерство, а также самоназначение на эту роль приводят их к нередким недопустимым односторонним законам (законы Хелмса-Бэртона или Кеннеди-д’Амато) либо к действиям (Гренада, Никарагуа, Панама…)»[109]. Показательно, что в качестве одного из оснований применения экономических «санкций» в законе Кеннеди-д’Амато названо, среди прочего, стремление обеспечить выполнение Ливией резолюций Совета Безопасности ООН 731, 748 и 883, не будучи уполномоченными на то самой Организацией, что только подчеркивает юридическую некорректность и противоречие положений данных актов международному праву.

Односторонние меры принуждения не обладают легитимностью и необоснованно именуются санкциями – принцип суверенного равенства государств исключает возможность правомерного применения одним государством санкций в отношении другого государства или группы государств в одностороннем порядке (par in parem non habet imperium).

Причина проведения подобной политики видится в специфической концепции санкций, которые понимаются как «принудительные экономические или финансовые меры, предпринимаемые одним или несколькими странами против одной или нескольких других стран во имя достижения целей своей внешней политики или национальной безопасности»[110]. Такими целями могут быть «изменение иностранного правительства или одного из направлений его политики». Подтверждением отмеченного подхода служит и принятая администрацией США «Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов»[111].

Однако реализация критерия легитимности международных санкций предполагает недопустимость их введения с целью свержения или изменения в государстве-объекте санкций законных властей. Вводимые санкции не должны становиться средством борьбы с неугодными режимами посредством их экономического удушения.

Исходя из этого, является недопустимым применение санкций для урегулирования не связанных с международными правонарушениями разногласий политического или идеологического характера. Любые попытки решения таких разногласий посредством односторонних санкций являются противоправными и не могут быть квалифицированы как международно-правовые санкции.

Подобные односторонние санкции не кодифицированы в международном праве. Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на совещании послов и постоянных представителей при международных организациях 9 июля 2012 г., сказал: «Мы будем добиваться, чтобы все исходили из того, что в случаях, требующих силового вмешательства, решение правомочен принимать только Совет Безопасности ООН. Дополнять такие решения какими-либо односторонними санкциями контрпродуктивно»[112].

Важным является и следующий момент. Международные санкции, будучи реакцией на международные правонарушения, имеют целью защиту охраняемых международным правом интересов потерпевших субъектов. Вследствие чего применение санкций для защиты национальных интересов будет правомерным в том случае, если их нарушение одновременно является нарушением предписаний норм международного права. Ссылка на национальные или иные интересы, охрана которых прямо и непосредственно не предусмотрена нормами международного права, не может служить основанием для применения санкционного принуждения. Иной подход чреват опасностью серьезных нарушений международного правопорядка, поскольку содержание понятия «национальный интерес», как справедливо замечает В. Фридман, «неопределенно, субъективно, зависит от обстоятельств места и времени и нередко вступает в противоречие с вопросами международной законности[113].