Коллектив авторов - Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid

• Название: Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid
• Автор: Коллектив авторов
• Издательство: EestiKeskusDigiraamatutef4cfebb1-74d9-11e6-a11d-0cc47a5203ba
• Жанр: Бизнес

Raamatu eesmärk on selgitada Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse sätete sisu, tähendust, seoseid põhiseaduse ja teiste seadustega ning võtta kokku ja fikseerida aastate jooksul kujunenud praktika. Teos järgib ülesehituselt kodu- ja töökorra seaduse teksti ning on suunatud kõigile parlamendiõigusest huvitatutele. Lisadest leiab 17 abistavat menetlusskeemi (nt arupärimise, infotunni, esimese lugemise läbiviimise kohta), samuti istungisaaliplaanid läbi erinevate Riigikogu koosseisude. Kommentaaride autorid on Madis Ernits, Helgi Kundla, Janek Laidvee, Aaro Mõttus, Peep Pihlak, Kaido Rosin, Heiki Sibul, Katre Tubro ja Kristo Varend.

---

3. Kommenteeritav säte tähendab, et Riigikogu juhatuse pädevuses olevate asjade otsustamisest võivad osa võtta üksnes Riigikogu esimees ja aseesimehed. Teistel Riigikogu liikmetel, sh komisjonide ja fraktsioonide esimeestel, on üksnes õigus osaleda nende asjade arutamisel kas juhatuse istungil (vt RKKTS § 16 lg 3) või nn vanematekogus (vt RKKTS § 13 lg 2 p 20).

§ 13. Riigikogu juhatuse ülesanded

(1) Riigikogu juhatus on kollegiaalne juhtimisorgan, kes korraldab Riigikogu tööd ning tagab Riigikogu haldamise.

(2) Riigikogu juhatus:

1) korraldab Riigikogu esindamist ning vajaduse korral kehtestab üldised juhised Riigikogu liikmete välislähetuste kohta;

2) määrab Riigikogu alatiste komisjonide liikmete arvu ning fraktsioonidele kuuluvate kohtade arvu alatises komisjonis, määrab alatisse komisjoni fraktsiooni mittekuuluva Riigikogu liikme ning kinnitab alatiste komisjonide koosseisud ja muudatused nendes, vajaduse korral kehtestab üldised juhised komisjonide töökorralduse ning tegevusvaldkondade kohta;

3) registreerib Riigikogu fraktsioonid ning muudatused fraktsioonide koosseisus;

4) võtab eelnõusid Riigikogu menetlusse ning määrab neile juhtivkomisjone;

41) edastab Riigikogule esitatud Euroopa Liidu õigusaktide eelnõusid Euroopa Liidu asjade komisjonile või väliskomisjonile, määrab alatisi komisjone nende eelnõude kohta arvamusi andma, samuti määrab arvamuse andmise aja;

5) otsustab Riigikogu täiendava istungi toimumise ning valmistab ette täiendava istungi päevakorra;

6) teeb Riigikogule ettepaneku Riigikogu erakorralise istungjärgu töö ajagraafiku kehtestamiseks;

7) valmistab ette Riigikogu täiskogu töönädala päevakorra ning käesolevast seadusest tulenevatel juhtudel võtab küsimusi päevakorda oma algatusel, annab Riigikogu külalistele loa poliitiliste avalduste esitamiseks ning määrab nende aja;

8) kehtestab Riigikogu istungite stenografeerimise ja protokollimise korra;

9) otsustab päevakorraküsimuse arutamise aluseks olevate dokumentide Riigikogu liikmetele kättesaadavaks tegemise aja muutmise;

10) kehtestab eelnõude normitehnilised eeskirjad;

11) käesoleva seaduse § 132 lõikes 1 ettenähtud juhul määrab peaministrikandidaatide ülesseadmise tähtaja ning ülesseatud peaministrikandidaatide esinemise järjekorra;

12) koostab infotunniks küsimuste esitamise järjekorra;

13) määrab olulise tähtsusega riiklike küsimuste arutelude kestuse, ettekandjad ning küsimuste esitamiseks ja sõnavõttudeks ettenähtud aja;

14) [kehtetu – RT I 2007, 44, 316 – jõust. 14.07.2007]

15) otsustab Riigikogu liikmete saatmise lähetusse ning kehtestab Riigikogu liikmete lähetuskulude hüvitamise tingimused, ulatuse ja korra, samuti kehtestab Riigikogu liikme staatuse seaduse §-s 30 ja § 31 lõikes 2 sätestatud kulude hüvitamise ulatuse, tingimused ja korra;

[RT I 2007, 44, 316 – jõust. 14.07.2007]

151) kehtestab Riigikogu ja Riigikogu Kantselei dokumentide asutuse-siseseks teabeks tunnistamise ja nende kasutamise korra;

152) kehtestab Riigikogu liikme staatuse seaduse § 31 lõikes 1 sätestatud kulude hüvitamise ulatuse ja korra Riigikogu XI koosseisu liikmete jaoks;

[RT I 2007, 44, 316 – jõust. 14.07.2007]

16) kehtestab Riigikogu Kantselei struktuuri ning Riigikogu Kantselei teenistujate ametipalkade piirmäärad;

17) nimetab avaliku konkursi korras ametisse Riigikogu Kantselei direktori;

18) otsustab käesoleva seaduse või mõne muu seadusega reguleerimata protseduuriküsimused;

19) arutab küsimusi, mille on temale esitanud Riigikogu esimees;

20) kutsub vajadusel kokku fraktsioonide esindajad, et kuulata ära nende seisukohad Riigikogu töö korraldamisega seonduvates küsimustes;

201) kinnitab Riigikogu arhiivi pidamise korra;

21) korraldab Riigikogu tööd muul viisil.

1. Kommenteeritava paragrahvi lõikes 1 määratletakse Riigikogu juhatust kui kollegiaalset juhtimisorganit, kes korraldab Riigikogu tööd ning tagab Riigikogu haldamise. Riigikogu monokraatne juhtimisorgan on Riigikogu esimees (vt RKKTS § 14). Riigikogu aseesimeestel iseseisvat pädevust ei ole, vaid nad täidavad teatud juhtudel Riigikogu esimehe ülesandeid (vt RKKTS § 15).

2. Kollegiaalsuspõhimõte nõuab, et Riigikogu juhatuse pädevuses olevate asjade otsustamisele eelneks arutelu, mille käigus juhatuse liikmetel on võimalik esitada oma seisukohad. Riigikogu juhatuse kui kolleegiumi toimimise eripära seisneb aga selles, et otsuseid võtab ta vastu konsensusega (vt RKKTS § 16 lg 4 teine lause).

3. RKKTS § 13 lõike 1 kohaselt peab Riigikogu juhatus korraldama Riigikogu tööd ning tagama Riigikogu haldamise. Riigikogu töö korraldamine hõlmab ettevalmistamist, kontrolli, (metoodilist) juhendamist, töö jaotamist, kooskõlastamist ning konfliktide lahendamist. Riigikogu töö korraldamisega seotud ülesanded on sätestatud muu hulgas RKKTS § 13 lõike 2 punktides 1–13, 15–152, 18 ja 20. Väljend „tagab Riigikogu haldamise“ tähendab, et Riigikogu juhatus peab hoolitsema Riigikogu tööks vajalike tingimuste loomise eest. See seisneb järgmises: Riigikogu Kantselei üldjuhtimine, Riigikogu eelarve kujundamise ja täitmise kontroll, olulisemate rahaliste küsimuste otsustamine, töökeskkonna arengu planeerimine jms. Riigikogu haldamisega seotud ülesanded on sätestatud muu hulgas RKKTS § 13 lõike 2 punktides 16, 17 ja 201. Riigikogu toimimiseks vajalike tingimuste loomine on Riigikogu Kantselei ülesanne (vt RKKTS § 1571 lg 1 ja § 1572 lg-d 1 ja 2). Nii koostab kantselei Riigikogu eelarve projekti, korraldab riigivara valitsemist, peab Riigikogu arhiivi jne. Ometi teeb kõige olulisemad ja põhimõttelisemad otsused ka nendes valdkondades Riigikogu juhatus.

4. Kommenteeritava paragrahvi lõikes 2 on esitatud mitteammendav loetelu Riigikogu juhatuse ülesannetest. Loetelu sisaldab nii ülesandeid, mis on fikseeritud üksnes kõnealuses lõikes, kui ka viiteid ülesannetele, mis on täpsemalt lahti kirjutatud RKKTS-i teistes peatükkides. Peale selle on Riigikogu juhatuse ülesanded sätestatud RKLS §-des 6, 9, 10, 13, 14, 21 ja 34 ning RSVS § 13 lõike 3 punktis 2 ja § 14 lõike 2 punktis 2.

5. RKKTS § 13 lõike 2 punkti 1 järgi korraldab Riigikogu juhatus Riigikogu esindamist ning kehtestab vajaduse korral üldised juhised Riigikoguliikmete välislähetuste kohta. Riigikogu esindamine tähendab institutsiooni kui terviku huvide kaitsmist ja seisukohtade esitamist, olgu siis avalikkuse ees või suhetes teiste Eesti Vabariigi institutsioonide, teiste riikide parlamentide või rahvusvaheliste organisatsioonidega. Siinjuures tuleb silmas pidada, et Riigikogu näol on tegemist rahvaesindusega, mis koosneb erinevaid, mõnikord lausa vastandlikke vaateid omavatest poliitilistest jõududest. Seetõttu on ka Riigikogu esindamisel oma spetsiifika, mis eeldab poliitilist tasakaalustatust.

6. Riigikogu esimees esindab Riigikogu kui institutsiooni ex officio, vajamata selleks Riigikogu või selle juhatuse volitust (vt RKKTS § 14 lg 1 ja nimetatud paragrahvi kommentaar 2). RKKTS §-st 15 tulenevalt võivad teatavatel juhtudel Riigikogu esindada Riigikogu aseesimehed. Parlamentaarse välissuhtluse raames moodustatakse Riigikogu esindamiseks Riigikogu otsusega välisdelegatsioonid (vt RKKTS § 44, VäSS § 6 lg 1 p 4).

7. Kommenteeritava paragrahvi lõike 2 punktis 1 sisalduv väljend „korraldab Riigikogu esindamist“ hõlmab eelkõige sääraseid juhtumeid, kus Riigikogu määratakse esindama isik, kes ei kuulu Riigikogu juhatuse koosseisu, näiteks mõni muu Riigikogu liige või Riigikogu Kantselei ametnik. Vajadus määrata Riigikogu esindaja võib tõusetuda näiteks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses seoses Riigikohtu istungist osavõtuga58 või mõnel rahvusvahelisel foorumil osalemisega. RKKTS § 13 lõike 2 punkti 15 kohaselt otsustab Riigikogu juhatus Riigikogu liikmete saatmise lähetusse, sh välislähetusse.

8. Kommenteeritava paragrahvi lõike 2 punktiga 1 on Riigikogu juhatusele antud ka õigus kehtestada üldised juhised Riigikogu liikmete välislähetuste kohta. Selle sätte kohaselt on Riigikogu juhatusel võimalus peale Riigikogu liikmete välislähetusse saatmise (RKKTS § 13 lg 2 p 15) reguleerida välislähetustega seonduvaid küsimusi üldisemalt, näiteks määrata üldiste kriteeriumide abil kindlaks üritused, millest Riigikogu liikmeid osa võtma saadetakse, kuidas tagada poliitiline tasakaalustatus ning kuidas korraldada aruandlust. Niisuguseid juhiseid Riigikogu juhatus käesolevaks ajaks kehtestanud ei ole, küll aga on vastu võetud Riigikogu liikme teenistuslähetuse vormistamise kord (vt käesoleva paragrahvi kommentaar 27).

9. RKKTS § 13 lõike 2 punkti 1 sisustamisel tuleb arvestada ka VäSS § 6 lõike 2 punktiga 2, mille järgi Riigikogu välissuhtlemist koordineerib Riigikogu väliskomisjon. Praktikas tähendab see juhatuse ja väliskomisjoni tihedat koostööd välislähetuste planeerimisel (sh eelarvevahendite planeerimisel), ettevalmistamisel ja otsustamisel.

10. RKKTS § 13 lõike 2 punkti 2 järgi määrab Riigikogu juhatus Riigikogu alatiste komisjonide liikmete arvu ning fraktsioonidele kuuluvate kohtade arvu alatises komisjonis, määrab alatisse komisjoni fraktsiooni mittekuuluva Riigikogu liikme ning kinnitab alatiste komisjonide koosseisud ja muudatused nendes, vajaduse korral kehtestab üldised juhised komisjonide töökorralduse ning tegevusvaldkondade kohta. Alatiste komisjonide koosseisude komplekteerimist puudutav on reguleeritud RKKTS §-des 25–28.

11. Kommenteeritava paragrahvi lõike 2 punkt 2 annab Riigikogu juhatusele õiguse kehtestada üldiseid juhiseid komisjonide töökorralduse kohta. Niisuguste juhiste abil on juhatusel võimalik ühtlustada komisjonide praktikat ning anda soovitusi RKKTS-i sätete ühetaoliseks kohaldamiseks (nt kuidas koostada komisjonide istungite protokolle ning vormistada menetlusdokumente – eelnõusid, muudatusettepanekute loetelusid, komisjonide seletuskirju). Riigikogu juhatus võib kehtestada üldiseid juhiseid mitte üksnes alatiste komisjonide, vaid ka eri-, uurimis- ja probleemkomisjonide (vt RKKTS § 17) töökorralduse kohta. Seni on Riigikogu juhatus RKKTS § 13 lõike 2 punkti 2 alusel kehtestanud komisjoni esimehe ja aseesimehe valimise korra (Riigikogu juhatuse 2011. aasta 10. veebruari otsus nr 21, vt lisa 3.2) ja „Juhised Riigikogus seaduseelnõu menetlemise hea praktika kujundamiseks“ (Riigikogu juhatuse 09.02.2012 otsus nr 30, vt lisa 3.4).59

12. Kommenteeritava paragrahvi lõike 2 punkt 2 annab Riigikogu juhatusele õiguse kehtestada üldiseid juhiseid ka komisjonide tegevusvaldkondade kohta. Kuigi sätte sõnastuse järgi võiksid säärased juhised puudutada iga liiki komisjone, on mõeldav siiski üksnes alatiste komisjonide tegevusvaldkondade määratlemine, kuna erikomisjonide ülesanded tulenevad seadusest või välislepingust, mis on komisjoni moodustamise aluseks (vt RKKTS § 19 lg 1), uurimis- või probleemkomisjoni ülesanded aga fikseeritakse Riigikogu poolt vastuvõetavas komisjoni moodustamise otsuses (vt RKKTS § 20 lg 2 ja § 21 lg 2). RKKTS-is on kindlaks määratud alatiste komisjonide nimed (keskkonnakomisjon, kultuurikomisjon jne – vt RKKTS § 18 lg 1) ja nende funktsioon – nad valmistavad ette eelnõusid Riigikogu täiskogus arutamiseks, kontrollivad täidesaatva riigivõimu teostamist ning täidavad muid seadusest või Riigikogu otsusest tulenevaid ülesandeid (RKKTS § 18 lg 2). Mõnevõrra täpsemalt on RKKTS-is kirjas ELAK-i ja väliskomisjoni tegevusvaldkonnad (vt RKKTS § 18 lg 3, väliskomisjoni osas ka VäSS § 6 lg 2). Kirjeldatud õiguslikku raamistikku silmas pidades on Riigikogu juhatusel õigus oma juhistega täpsustada, millise valdkonna seaduseelnõusid üks või teine alatine komisjon juhtivkomisjonina menetleb ning milliste valitsusasutuste tegevust millises ulatuses kontrollib. Juhiste eesmärgiks on tagada selgus (piiritleda iga alatise komisjoni tegevusvaldkond) ja järjepidevus. Juhiseid komisjonide tegevusvaldkondade kohta Riigikogu juhatus käesolevaks ajaks kehtestanud ei ole.

13. RKKTS § 13 lõike 2 punkti 3 järgi registreerib Riigikogu juhatus Riigikogu fraktsioonid ning muudatused nende koosseisus. Fraktsioonide registreerimise ja fraktsioonide koosseisus muudatuste tegemisega seonduv on reguleeritud RKKTS §-des 41 ja 42.

14. RKKTS § 13 lõike 2 punkti 4 järgi võtab Riigikogu juhatus eelnõusid Riigikogu menetlusse ning määrab neile juhtivkomisjone. Eelnõude menetlusse võtmise kord on sätestatud RKKTS §-s 93.

15. RKKTS § 13 lõike 2 punkti 41 kohaselt edastab Riigikogu juhatus Riigikogule esitatud Euroopa Liidu õigusaktide eelnõusid ELAK-ile või väliskomisjonile, määrab alatisi komisjone nende eelnõude kohta arvamusi andma, samuti määrab arvamuse andmise aja. Euroopa Liidu õigusaktide eelnõude menetlusse võtmise kord on reguleeritud RKKTS §-s 1522.

16. RKKTS § 13 lõike 2 punkti 5 kohaselt otsustab Riigikogu juhatus täiendava istungi toimumise ning valmistab ette täiendava istungi päevakorra. Täiendava istungi toimumise otsustamist ja selle päevakorra ettevalmistamist reguleerib RKKTS § 49.

17. RKKTS § 13 lõike 2 punkti 6 järgi teeb Riigikogu juhatus Riigikogule ettepaneku Riigikogu erakorralise istungjärgu töö ajagraafiku kehtestamiseks. Riigikogu erakorralise istungjärgu töö ajagraafiku kehtestamise näeb ette RKKTS § 52.

18. RKKTS § 13 lõike 2 punkti 7 järgi valmistab Riigikogu juhatus ette Riigikogu täiskogu töönädala päevakorra ning RKKTS-ist tulenevatel juhtudel võtab küsimusi päevakorda oma algatusel, annab Riigikogu külalistele loa poliitiliste avalduste esitamiseks ning määrab nende esitamise aja. Riigikogu täiskogu töönädala päevakorra ettevalmistamist reguleerivad RKKTS § 53 lõiked 1–3. Peale täiskogu töönädala päevakorra valmistab Riigikogu juhatus ette ka Riigikogu täiendava istungi päevakorra (RKKTS § 53 lg 4). Erakorralise istungjärgu päevakorda ei valmista ette Riigikogu juhatus, vaid seda teeb istungjärgu kokkukutsumise ettepaneku tegija (RKKTS § 53 lg 5). Riigikogu juhatus võtab küsimusi täiskogu päevakorda omal algatusel päevakorra ettevalmistamise etapis RKKTS-is ettenähtud juhtudel (vt RKKTS § 53 kommentaar 9). Pärast seda, kui Riigikogu on päevakorra kinnitanud, saab päevakorda täiendada üksnes RKKTS §-s 56 loetletud küsimustega. Ettepaneku päevakorra täiendamiseks teeb sellisel juhul Riigikogu esimees (RKKTS § 56 lg 2).

19. Riigikogu külaliste all, kelle poliitilise avalduse esitamiseks loa andmise otsustab Riigikogu juhatus, peetakse silmas teiste riikide riigipäid ja parlamentide esimehi, kes oma Eesti-visiidi ajal Riigikogu külastavad. Riigikogu külalistena ei käsitata isikuid, kellel on poliitilise avalduse esitamise õigus tulenevalt RKKTS §-st 155. Loa andmine poliitilise avalduse esitamiseks on Riigikogu juhatuse diskretsiooniotsus. Riigikogu juhatus teeb selle, lähtudes külalise positsioonist, välispoliitilistest kaalutlustest jms. Avalduse esitamise aeg sõltub ühelt poolt Riigikogu täiskogu töönädala või täiendava istungi päevakorrast ning teiselt poolt külalise visiidi ajakavast. Avalduse esitamise sobivaim aeg on Riigikogu istungi alguses, enne kinnitatud päevakorras olevate punktide arutamisele asumist, sest siis on võimalik avalduse esitamise kellaaeg suhteliselt täpselt kindlaks määrata. Riigikogu külalise avalduse võtab Riigikogu juhatus täiskogu päevakorda omal algatusel või teeb Riigikogu esimees ettepaneku täiendada nimetatud küsimusega juba kinnitatud päevakorda (vt RKKTS § 56 lg 1 p 10 ja lg 2). Kuigi kommenteeritavas punktis seda sõnaselgelt ei mainita, määrab juhatus ka avalduse esitamiseks antava aja. Tava kohaselt külalisele küsimusi ei esitata ning avalduse järel läbirääkimisi ei avata.