Карлыгаш Мухтарова - Теория государственного управления

• Название: Теория государственного управления
• Автор: Карлыгаш Мухтарова
• Жанр: Детская образовательная литература

В книге рассмотрены теоретические аспекты системы государственного и местного управления, в том числе сущность и специфика государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, особенности субъекта и объекта государственного управления, функциональный анализ деятельности государства, органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политикоправовых и социальных отношений.

Настоящее учебное пособие предназначено для студентов, слушателей, магистрантов, докторантов и преподавателей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, экономистов и юристов.

---

При тоталитарном подходе к управлению акцент делается на необходимость сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного управления представлены множеством самых различных школ, отстаивающих идеи «государства – добра», «государства – ночного сторожа» и др.При всех различиях демократических концепций государственного управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический плюрализм, господство права и т.д.

Концепция государственного управления многих мусульманских стран основана на государственно-религиозных подходах. Например, концепция мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата как лучшей формы управления, отрицании выборов в органы государственного управления.

Методология государственного управления основывается на законах общественного развития. И хотя законы не зависят от воли и сознания людей и являются объективными, люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют и объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.

Это позволяет утверждать, что деятельность людей определяется не только закономерностями, но и субъективным фактором – их сознанием, что обусловливает возможность воздействия на поведение людей через систему государственного управления.

Правильное отражение и использование в системе государственного управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества вперед. В случае обратного действия – возникают диспропорции, противоречия, конфликты.

Методология – это определяющее начало процесса познания, включающего систему общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и объяснения этапов развития общества [3].

В современной политической науке существуют различные методологические концепции анализа политической реальности. Подобная же ситуация наблюдается в литературе по государственному управлению. Можно выделить некоторые типичные из них: общефилософскую диалектико-материалистическую методологию, политолого-социологические типы анализа – системный и структурно-функциональный, конфликтологический и кибернетический подходы. Стремление к объективности в объяснении политико-социальной реальности позволяет сделать вывод о возможности рассматривать указанные методологические концепции как не взаимоисключающие, а как взаимодополняющие подходы к анализу действительности [3, с.17].

Применение диалектико-материалистической методологии к теории государственного управления означает, по крайней мере, три основных требования, которые рекомендуется реализовывать при изучении деятельности государства: во-первых, рассматривать государство как социальную систему, а его управленческую деятельность как один из видов социального управления; во-вторых, понимать феномен государственного управления как рациональную (сознательную) деятельность, то есть как такую, которая реализуется в разнообразных формах политико-социальной реальности, организационно-управленческих структурах, политико-правовых актах, реальных управленческих отношениях между центрами государственной власти, партиями и общественными объединениями и др.; в-третьих, строить теоретический анализ государственного управления с учетом принципа конкретно-исторического подхода. Это означает признание идеи развития, а также конкретно-исторической специфики государственного управления [3].

Конкретно-исторический, материалистический тип анализа включает требования классового подхода, но только там, где группы классовых интересов реально существуют и оказывают существенное влияние на принятие управленческих решений. Отрицать классовый подход при анализе государственной политики и при разработке стратегии государственного управления нельзя. В ситуации, когда в обществе нарастает социально-классовая дифференциация, и звучат явления классового конфликта, игнорировать классовый подход, значит, отступать от объективности. При этом нужно помнить, что любая классовая позиция в социально-политическом анализе несет в себе элементы субъективизма. Однако он может быть нейтрализован методологиями, в которых классовый подход – лишь один из элементов, причем не основных [3].

Общефилософская диалектико-материалистическая методология не противоречит, а конкретизируется в методологии системного анализа. Их не следует противопоставлять, хотя бы потому, что системный тип исследования общественных процессов был впервые применен К. Марксом в его знаменитом «Капитале». Теоретическое обоснование в современных социально-политических науках эта методология получила в работах Т. Парсонса (США, 1951 г.) и Д. Истона (1953-1965 гг.). Системная модель Д. Истона представляет собой принципиальное применение общей теории систем к политическому анализу. В политическую науку были введены основополагающие понятия теории систем: политическая система, устойчивость, равновесие, функция, обратная связь и др. Системный подход в теории государственного управления – это анализ, основывающийся на наличии в государственном управлении внутренних взаимосвязей, образующих единое целое [3].

Изучение государственного управления как системы предполагает также структурно-функциональный подход. Понятия «структура» и «функция» вписываются в более универсальное – «система». Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, с которыми связано существование и поддержание жизнеспособности системы.

В современной теории управления структурно-функциональный анализ, по мнению ученых, включает два аспекта. Структурный аспект: а) выяснение компонентов, составляющих данную систему; б) определение закономерных связей этих компонентов. Функциональный аспект: изучение внутреннего механизма функционирования элементов системы, а также изучение внешнего функционирования системы – взаимодействия системы с внешней средой.

По своей природе управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. Он является неотъемлемой чертой диалектической методологии познания и практической деятельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция разделяется не всеми. В противоположность точке зрения немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение социального порядка, стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное [3].

Казалось бы, что прямая противоположность указанных концепций исключает возможность какого-либо их сочетания. И, тем не менее, Р. Дарендорф считает, что его позиция (конфликтная модель общества) не более верна, чем другая – функциональная модель согласия. По его мнению, обе полезны и необходимы для социологического и политического анализа, так как в общественной жизни постоянно присутствуют оба компонента общественных отношений: сотрудничество и конфликт.

Следует упомянуть и политико-культурологический подход, получивший распространение в политической науке за последние годы. Он дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, о характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях.

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, – возможность достижения объективной истины и эффективность политического действия, основанного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. Д.П.Зеркин, В.Г.Игнатов выделяют следующие особенности, характеризующие познание политико-управленческих процессов [3, с. 22].

Первая особенность. Анализ процессов государственного управления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной группы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе.