Тимофей Бордачёв - Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»

• Название: Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»
• Автор: Тимофей Бордачёв
• Жанр: Политика

Это не публицистика, а серьезное исследование истории, текущего состояния и возможностей развития отношений России с Европейским союзом. От неумеренного оптимизма 90-х годов - к растущему недоверию, а теперь, порознь, но одновременно, - к пониманию общих вызовов, от чего трудный, но в принципе возможный шаг - нет, не к фундаментальному договору, в целесообразности которого автор сомневается, а к пакету соглашений во имя обеспечения общей безопасности. В отличие от публицистов, прямо работающих на власть, автор не склонен винить только ЕС во всех трудностях контакта и достаточно убедительно фиксирует немалое количество ошибок, совершенных и совершаемых в контактах с ЕС как российской дипломатией, так и ее бюрократией как целым. В отличие от чисто академических штудий, автор не ограничивается позицией наблюдателя, рискуя предложить абрис собственного проекта разработки нового модус вивенди с ЕС в условиях глобальной утраты прежнего порядка.

This is not political journalism but a serious study of the present situation and the possibilities of developing the EU-Russia relations. It was a long road from an unrestrained optimism of the 1990's to a growing mistrust, and now when both sides have independently realized the common challenges, there is one step to make - albeit a hard one but nevertheless possible - by signing a number of mutual security agreements, which will necessarily fall short of a fundamental treaty that the author deems to be unsustainable. Unlike those journalists who support the state propaganda line, the author is far from exclusively blaming the EU for all the difficulties of contact. He is convincing in registering quite a number of lapses committed in the past and present by Russian diplomacy as well as its bureaucracy. Unlike the purely academic studies, the author is not satisfied with an observer's position, taking the risk to propose an outline of his own project of modus vivendi with the EU at the time when the previous global order is no longer valid.

---

К концу 1950-х годов три страны – основательницы ЕС (Франция, Бельгия и Нидерланды) либо уже лишились своих заморских владений, либо под возмущенные крики всего мира продолжали кровопролитную колониальную войну за остатки былого величия. В свою очередь их потерпевшие военное поражение партнеры – Германия и Италия – получили уникальную возможность реабилитации и через институты и политику Общего рынка влияние на международной арене, несоразмерное их тогдашним возможностям.

По сути, народы Западной Европы, инициировавшие в 1957 году интеграционный проект, никогда даже серьезно не рассматривали вопрос об отказе от части своего государственного суверенитета. Юбер Ведрин отмечает:

«Сами по себе подобного рода воззрения вполне привлекательны, но ведь жители европейских стран вовсе не хотели воплощения их в жизнь... Кстати, эта идея никогда не появлялась ни в каких официальных европейских документах – ни в Римских договорах, ни в последующих, поскольку их разработчики были очень осторожны в данном вопросе».[16]

Именно поэтому базовая теория европейской интеграции оперирует исключительно понятием объединения и сотрудничества суверенитетов, направленного не на замену одного другим, а на умножение сил и возможностей каждого из участников. Также участие в интеграционном проекте дает возможность влияния на экономические и финансовые процессы, которые происходят поверх государственных границ.

Помимо получения прямых материальных выгод, практическая деятельность национальных бюрократий в рамках такого сотрудничества стимулирует процесс политического взросления и совершенствования национальных инструментов внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности. Сложные и запутанные для внешнего наблюдателя механизмы согласования интересов внутри ЕС развивают у всех участников виртуозное мастерство в деле защиты своих интересов.

По степени напряженности дебатов и закрученности интриг Европейский союз оставляет далеко позади национальные политические системы и все прочие международные организации в мире. При этом каждый из участников следует не только и не столько сложившейся общеевропейской практике продвижения интересов, но и национальной специфике ведения дел.

Согласно уже приводившимся в этой работе данным Евро-барометра – исследования общественного мнения в странах ЕС, проводимого на регулярной основе социологической службой Еврокомиссии, – при том что только 7 % опрошенных заявили, что являются в первую очередь европейцами, а уже затем гражданами своих стран, 53 % считают, что членство страны в ЕС для них однозначно выгодно.

Такое соотношение голосов является, пожалуй, наиболее подходящей иллюстрацией сути интеграционного проекта – объединения ресурсов ради увеличения индивидуальной конкурентоспособности каждого из участников. В рамках европейской интеграции национальные государства остаются единственными источниками легитимности и обладателями суверенных прав. Они же являются и основными выгодополучателями общеевропейского проекта. Однако используют эти свои права они принципиально новым образом, качественно отличающимся от практики, существующей в других частях света.

Дом, который построил Жак

Наиболее успешный за всю историю европейской интеграции председатель Европейской комиссии – главного исполнительного органа ЕС – Жак Делор однажды определил Европейский союз как «неопознанный политический объект». Действительно, любые попытки четко классифицировать институциональное выражение интеграционного процесса как протофедерацию, межгосударственное объединение или международный режим весьма относительны и уязвимы для критики.

С практической точки зрения такая «неопознанность» и невозможность идентификации ЕС в системе координат науки о международных отношениях является, в принципе, скорее преимуществом, чем недостатком. Не случайно приобрело такую популярность сравнение ЕС со слоном, отсылающее нас к старинной индийской притче о трех слепых мудрецах, попробовавших описать это животное на основе оценки отдельных частей тела. В результате один из мудрецов заключил, что слон огромный, как колонна, другой – что тонкий, как змея, а третий – что слон плоский, как опахало. Все были не правы. Надо при этом отметить, что, согласно источнику, обязательное условие успешного исполнения роли слона – слепота окружающих. Возможно, именно поэтому сами творцы европейской интеграции никогда особенно не приветствовали попытки дать ее максимально общую характеристику с точки зрения теории международных отношений.

«Мне некому позвонить, для того чтобы поговорить с Европой», – жаловался в свое время государственный секретарь США Генри Киссинджер. С октября 1999 года в Европейском союзе существует должность Генерального секретаря Совета ЕС и Высокого представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности, которую занимает один из наиболее искушенных дипломатов современности, бывший генеральный секретарь НАТО Хавьер Солана. Вряд ли, однако, появление «мистера Европа» привнесло в содержательную часть трансатлантического диалога существенные изменения, что совсем даже и не плохо, поскольку оставляет партнера видеть только часть интеграционного «слона» и на основе таких содержательных наблюдений сравнивать его, например, с Венерой.

Современная система согласования интересов стран-членов и основанный на ней механизм принятия решений были закреплены в Договоре о Европейском союзе, подписанном главами государств и правительств ЕС-12 в феврале 1992 года в голландском Маастрихте. Этот акт стал итогом процесса ускорения европейского сотрудничества, который был инициирован в начале 1980-х годов представителями бизнеса стран ЕС и фактически возглавлен Европейской комиссией Жака Делора. При всех прочих (провозглашение создания Европейского союза, учреждение сугубо межгосударственных общей внешней политики и политики безопасности и политики в сфере юстиции и внутренних дел) Маастрихтский договор привнес во внутреннее устройство ЕС важнейший новый элемент – правило субсидиарности, позволяющее достаточно безболезненно решать вопрос о защите суверенных прав стран-членов применительно к каждому конкретному случаю. Согласно статье 3б договора:

«В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с правилом субсидиарности, если и поскольку цели действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом».[17]

Не уходя глубоко в область толкования международного права, важно, однако, отметить, что данный принцип однозначно определяет национальные полномочия (суверенные права) как правило, а полномочия сообщества – как исключение. Интересно обратить внимание на то, что идея субсидиарности пришла Жаку Делору во время чтения одной из энциклик папы Пия XI:

«Должен оставаться непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так нельзя и передавать более значительному сообществу то, что может быть сделано меньшими и более слабыми людскими сообществами. Нарушение этого правила послужило бы во вред обществу и было бы вопиющим препятствием для правильного порядка, потому что оправданной целью всякого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, а не разрушение и поглощение».[18]

Однако и в областях своих исключительных компетенций – правила конкурентной политики, денежная политика, внешняя торговля и сохранение биологических ресурсов моря – общеевропейская администрация в Брюсселе также не вольна самостоятельно принимать законодательные акты, обязательные к исполнению всеми странами – членами ЕС. Все решения в данных областях, пусть даже квалифицированным большинством, а не единогласно, принимаются Советом (министров) ЕС, т. е. опять-таки представителями стран-членов, после длительной процедуры согласования своих позиций. По существу, известная цифра: 80 % законов, регулирующих экономическую деятельность в странах ЕС, имеют на себе штамп «сделано в Брюсселе», но это означает лишь то, что решение по ним было принято правительствами стран Евросоюза за общеевропейским столом переговоров. Именно поэтому при ближайшем рассмотрении устрашающая рядового наблюдателя бюрократическая машина ЕС становится во многом ширмой и инструментом осуществления национальных стратегий развития.

Такая минималистская архитектура интеграционного строения, расположение в нем комнат и нормы взаимоотношений жильцов были спроектированы задолго до 1991 года. При этом изначальный импульс, которым воспользовались политики стран «шестерки», был сугубо федералистским. 50 лет назад многие разделяли точку зрения Альтеро Спинелли, одного из наиболее уважаемых моральных авторитетов среди отцов-основателей европейской интеграции, считавшего, что Вторая мировая война стала свидетельством потери национальными европейскими государствами права на суверенитет.