Лада Брагинская - Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

• Название: Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности
• Автор: Лада Брагинская
• Издательство: Литагент «Логос»439b7c39-76ee-102c-8f2e-edc40df1930e
• Жанр: Экономика
• Год: 2007
• ISBN: 978-5-98699-037-8

Представлены основные элементы системы управления государственным долгом. Анализируются ее цели, задачи и методы, влияющие на бюджетную, валютную и денежно-кредитную политику, институциональные аспекты, законодательная база, учет, отдельные долговые обязательства, международный опыт. Подробно рассматриваются вопросы разработки целей, задач и критериев проведения оценки эффективности управления.

Для руководителей и специалистов органов управления сферой финансов. Может использоваться в учебном процессе по направлениям (специальностям) «Финансы и кредит», «Экономика», «Государственное и муниципальное управление». Представляет интерес для широкого круга ученых и специалистов в области экономики и финансов.

---

Списание части долга — одна из нестандартных схем погашения внешнего долга.

В силу различных обстоятельств Российская Федерация не смогла добиться от официальных кредиторов распространения на долг бывшего СССР схем урегулирования, предусматривающих прямое списание части задолженности, как этого добились, например, Болгария, Польша, Египет, Сербия и Черногория.

Тем не менее в ряде случаев Российской Федерации удалось договориться о списании значительных сумм долговых обязательств.

Прежде всего речь идет об аннулировании Германией требований по сальдо расчетов между бывшим СССР и бывшей ГДР на сумму 6,4 млрд переводных рублей. Фактически Германия согласилась на выплату в счет указанных требований лишь 500 млн евро.

Словакия списала долг в сумме 54,3 млн долл. США в связи с аннулированием контракта на поставку системы ПВО С-300.

Болгария списала долг в сумме 34 млн долл.США в счет компенсации затрат на производство оборудования для металлургического завода в Кремиковцах.

Австрия списала 400 млн австрийских шиллингов из-за непоставки в бывший СССР бумагоделательной машины.

Использование государственных внешних финансовых активов — одна из нестандартных схем погашения внешнего долга.

В принципе практически все поступления в счет обслуживания государственных внешних финансовых активов используются на платежи по государственному внешнему долгу. Такой режим установлен для соответствующего счета во Внешэкономбанке. С этой точки зрения можно сказать, что финансовые активы непосредственно «вовлечены» в долговые схемы.

Однако наибольший интерес представляют схемы, предусматривающие погашение текущей задолженности за счет финансовых активов будущих периодов.

В 2002 году долг перед Словакией в сумме 185 млн долл. США был погашен за счет российских требований к одному из дебиторов в сумме 120,25 млн долл.США в учетных долларах США.

Такие схемы должны получить развитие после урегулирования Российской Федерацией требований к наиболее платежеспособным дебиторам – Алжиру, Ливии, Ираку и др.

Обмен задолженности — схема, имеющая два варианта, которые Россия успешно применила в долговой политике.

Один из них – «принудительный» – был использован в 1998 году без каких-либо переговоров. Кредиторы-держатели государственных краткосрочных облигаций (ГКО) были поставлены перед фактом, что их требования не обслуживаются и подлежат обмену на долгосрочные облигации.

Второй вариант этой схемы – «добровольный» – был применен в том же году при обмене части ГКО на еврооблигации России с различными сроками погашения и в 2000 году при обмене обязательств Внешэкономбанка (PRINs и IANS) на российские еврооблигации с конечными сроками погашения в 2010 и 2030 годах.

Значение и эффективность последней операции трудно переоценить. В результате данной сделки Россия не только уменьшила государственный внешний долг на сумму около 10 млрд долл. США, но и создала имеющий общемировое значение прецедент, а облигации 2030 году стали одним из важнейших компонентов, как финансового рынка самой России, так и финансового рынка стран «формирующихся рынков».

Другие нестандартные схемы:

• досрочное погашение с дисконтом – погашена часть долга перед Болгарией и Словакией на общую сумму 160,6 млн долл. США; досрочное погашение задолженности перед Парижским клубом за счет средств Стабилизационного фонда в 2005 году;

• схема «долг в обмен на инвестиции» – достигнуты предварительные договоренности с Италией, Испанией и Чехией на общую сумму до 675 млн долл. США;

• схема «долг в обмен на экологические проекты» – в стадии проработки находится операция с Финляндией на общую сумму до 35 млн долл. США;

• секьюритизация задолженности – вопрос о проведении обмена части долга, реструктуризированного в рамках Парижского клуба, на еврооблигации России находится в стадии проработки.

Таким образом, предметом оценки является управленческое решение, то есть решение по проведению тех или иных операций с долговыми обязательствами, принятое управляющими государственным долгом.

Это может быть федеральный закон о федеральном бюджете, документы, определяющие долговую политику на среднесрочную перспективу, указ Президента , постановление (распоряжение) Правительства , приказы Министерства финансов (и его агентов), аналогичные решения соответствующих органов власти в субъектах Российской Федерации.

Основными операциями с долговыми обязательствами являются:

• размещение, дополнительный выпуск, погашение, досрочный выкуп, обмен ценных бумаг;

• реструктуризация долговых обязательств;

• привлечение, погашение займов (кредитов);

• предоставление (исполнение) гарантий;

• урегулирование долга с помощью применения нестандартных схем и т.д.

Как видно из изложенного, процесс управления государственным долгом осуществляется через разработку основных целей и задач управления и принятие и исполнение соответствующих решений. Данные решения касаются проведения тех или иных операций с долговыми инструментами. Таким образом, при проведении оценки необходимо сразу выделить предмет оценки, т. е. конкретное управленческое решение, реализованное путем проведения конкретной операции с долговыми обязательствами, либо путем подготовки, принятия и исполнения документов, определяющих долговую политику (основных направления долговой политики на среднесрочную перспективу, федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год, программ заимствований).

1.5. Институционная основа управления государственным долгом

Функции органов государственной власти в области управления государственным долгом распределяются следующим образом:

• Президент Российской Федерации устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу;

• Федеральное собрание Российской Федерации устанавливает в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год верхний предел государственного долга и предел государственных внутренних и внешних заимствований;

• Правительство Российской Федерации определяет организационные основы системы управления государственным долгом и активами, утверждает стратегию в области управления государственным долгом и финансовыми активами, утверждает основные источники и параметры заимствований, включая программу государственных заимствований;

• Центральный банк Российской Федерации на стадии разработки и реализации стратегии в области управления государственным долгом согласует с Министерством финансов Российской Федерации вопросы соответствия долговой политики с денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних заимствований;

• Министерство финансов от имени Правительства Российской Федерации осуществляет внешние и внутренние заимствования, реализует утверждаемую Правительством долговую стратегию, осуществляет бюджетное планирование в части государственного долга, источников покрытия дефицита федерального бюджета и планируемых расходов на обслуживание государственного долга, проводит анализ заимствований на региональном и муниципальном уровне, а также заимствований негосударственного сектора экономики, осуществляет обслуживание и погашение государственного долга;

• Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации участвует в анализе эффективности проектов, финансируемых за счет средств внешних заимствований.

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

В статье 101 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Управление государственным и муниципальным долгом» определено, что управление государственным долгом России осуществляется Правительством Российской Федерации.

В статье 165 Бюджетного кодекса «Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе» указано, что Министерство финансов России осуществляет в порядке, установленном Правительством, управление государственным долгом Российской Федерации.

Организационно в настоящее время в стране система управления государственным долгом реализована на базе Министерства финансов, Центрального банка и Внешэкономбанка. Последние выступают в качестве агентов Министерства финансов России при осуществлении выплат по долгам, размещении и погашении ценных бумаг и осуществлении прочих технических операций с гocударственным долгом, при этом Центральный банк обслуживает главным образом операции с внутренним долгом, а Внешэкономбанк – с внешним. В ряде случаев, например, при размещении еврооблигаций, в качестве агентов дополнительно привлекаются иностранные инвестиционные банки и юридические компании. В свою очередь правительство, в лице Министерства финансов России проводит различные операции с государственными долгами в рамках программ внешних и внутренних заимствований, утверждаемых парламентом вместе с бюджетом на очередной год.