Сергей Братановский - Проблемы совершенствования муниципальной службы в России

• Название: Проблемы совершенствования муниципальной службы в России
• Автор: Сергей Братановский
• Жанр: Управление, подбор персонала

В монографии рассматриваются проблемы совершенствования муниципальной службы на основе Федерального закона от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации». Исследованы организационно-правовые основы муниципальной службы. Дано авторское определение понятия муниципальной службы как вида публичной службы. Раскрыт правовой статус муниципального служащего.

Значительное место уделено изучению особенностей прохождения муниципальной службы, обусловленных ее публичным характером

---

Г.В. Атаманчук относит к общим функциям управления: организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.[56]

Проанализировав достаточное количество работ, можно выделить функции, которые указывают большинство авторов. Наиболее часто указываются такие функции, как прогнозирование, планирование, подбор и расстановка кадров, информационное обеспечение, финансирование, организация, регулирование, координация и контроль. Многие споры сводятся к тому, считать или не считать какую-либо функцию самостоятельной, называть ее так или иначе и т. д.

Однако, как подчеркивает Ю.М. Козлов, суть дела состоит “не в том, чтобы назвать функции, а в том, чтобы с достаточной степенью обоснованности и четкости определить служебное назначение каждой из них. Эта задача может быть решена на основе выделения основного, что характерно для деятельности по управлению вообще”.[57] А этим основным является характер наиболее общих целей управления, вытекающих из содержания жизненно важных потребностей объекта управления.

Рассмотрение природы функций органа управления позволяет перейти к анализу последних как менее общего понятия по сравнению с “функциями управления”. Речь идет, другими словами, о переходе от общего к частному. Поскольку функции органа управления производны от функций управления,[58] постольку на понятие первых полностью распространяются все основные характеристики понятия функций управления. Общее в них проявляется, во-первых, в содержании, характере отражающих свойств управления, ибо и те и другие являются управляющим воздействием государства; во-вторых, в направленности, целевом назначении – их смысл оказывать влияние на развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных задач. Тем не менее функции органов управления имеют свои отличия и особенности. Как подчеркивает В.Б. Аверьянов, главная специфика функций органа управления обусловливается необходимостью их правовой регламентации, характеристика которой раскрывает важнейшие отличительные особенности, позволяющие составить достаточно полное научное представление о функциях органа управления.[59]

Поэтому применительно к муниципальной службе, на наш взгляд, следует говорить о следующей цепочке: функции социального управления – функции местного самоуправления – функции органов местного самоуправления – функции муниципальной службы.

В самом общем виде функции местного самоуправления и его органов – это основные направления деятельности муниципальных образований, обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным образованием.[60]

Функции местного самоуправления исследовались в основном в рамках литературы по муниципальному праву различными учеными. Так, например, В.И. Фадеев приводит следующий перечень функций местного самоуправления:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, местными финансовыми средствами;

3) комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований;

4) улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав муниципальных образований, их жителей, местного самоуправления как важнейшего элемента демократической системы построения и функционирования власти в государстве.[61]

Хотя принципиально данный перечень функций не вызывает возражений он представляется нам слишком расплывчатым и не может реально детерминировать деятельность муниципальных служащих. Мы присоединяемся к мнению С.Ю. Фабричного о том, что: функции органов местного самоуправления и муниципальной службы носят формально-юридический характер, предопределенный содержанием действующего законодательства.[62] Таким образом, функции органов местного самоуправления непосредственно связаны с кругом их компетенции, очерченной действующим законодательством о местном самоуправлении. В научной и учебной литературе для определения этого круга используется понятие предметов ведения местного самоуправления.

Предметы ведения – те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект.[63] Характеризуя предметы ведения местного самоуправления, С.Е. Чаннов отмечает, что это сложная правовая категория, включающая в себя:

вопросы местного значения;

полномочия органов местного самоуправления по организации собственной деятельности;

отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;

права, которыми органы местного самоуправления наделены Законом о местном самоуправлении 2003 года или иными федеральными законами;

иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.[64]

Функции местного самоуправления являются частным по отношению к приведенным выше элементам структуры предметов ведения местного самоуправления. Так, например, вопросы местного значения определены в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ и в ст. 14–16 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. Эти вопросы местного значения и будут являться функциями органов местного самоуправления, а, опосредованно и функциями муниципальной службы.

Анализируя структуру предметов ведения местного самоуправления, нетрудно заметить, что первые два из приведенных выше элементов носят обязательный характер, а последние три – факультативный. Как следствие и функции муниципальной службы, вытекающие из функций местного самоуправления, могут быть подразделены на обязательные и факультативные. Однако в любом случае все они носят публичный характер, т. к. детерминируются основной целью муниципальной службы – достижение общественного блага, в данном случае блага жителей муниципального образования.

Цель во многих социальных системах является важным системообразующим фактором.[65] Особенность юридического мышления состоит в том, что при анализе практически любого вопроса юрист старается расчленить проблему на ее составляющие, с тем, чтобы получить результат путем сложения элементарных решений. Этот подход, однако, не срабатывает при анализе такой сложной системы, как аппарат публичного управления. Между тем преимущество системного подхода по сравнению с элементаристским подчеркивают многие ученые.[66] Смысл системного подхода не в анализе неких систем, а в системном рассмотрении некоторых совокупностей элементов и связей между ними, которые обозначаются как система. Поэтому место муниципальной службы в системе публичной службы следует рассматривать именно с позиций системности, основным признаком которой является целостность.[67]

Аппарат управления является системным объектом по объективным признакам. Эта мысль была впервые высказана еще в трудах Г. Эмерсона и получила дальнейшее развитие при формировании школы «социальных систем» на основе структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон) и общей теории систем (Л. Берталанфи, Н. Раппопорт). При этом аппарате управления можно выделить метасистему – государство, и многочисленные подсистемы, одной из которых является публичная служба. В свою очередь в аппарате публичной службы в качестве подсистем выступают государственная и муниципальная службы.

Как уже отмечалось выше, под системой в теории организаций понимается совокупность элементов и связей между ними, обладающих признаком целостности, т. е. возникновением на уровне системы в результате взаимодействия ее частей свойств, не присущих отдельным элементам, равно как и их простой сумме. Исходя из этого, аппарат государственного управления понимается как «целостное формирование, все части которого связаны между собой, определенным образом упорядочены в своих отношениях и постоянно взаимодействуют друг с другом».[68] Как мы видим, при исследовании любой системы можно выделить два объекта: 1) элементы и подсистемы; 2) связи между ними. Правда, В.Б. Аверьянов проводит в данном случае выделение не двух, а трех объектов исследования: 1) внутреннее устройство (структурный аспект); 2) процессы функционирования (функциональный аспект); 3) развитие (генетико-прогностический аспект). Однако, с нашей точки зрения, процесс развития системы неотделим от процесса функционирования, так как само развитие идет через изменение внешних и внутренних функций. Что касается функционирования системы, то оно осуществляется посредством реализаций связей между элементами системы с выходом на подсистемы и метасистемы (внешний аспект).