Сергей Братановский - Проблемы совершенствования муниципальной службы в России

• Название: Проблемы совершенствования муниципальной службы в России
• Автор: Сергей Братановский
• Жанр: Управление, подбор персонала

В монографии рассматриваются проблемы совершенствования муниципальной службы на основе Федерального закона от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации». Исследованы организационно-правовые основы муниципальной службы. Дано авторское определение понятия муниципальной службы как вида публичной службы. Раскрыт правовой статус муниципального служащего.

Значительное место уделено изучению особенностей прохождения муниципальной службы, обусловленных ее публичным характером

---

Публичная служба, с нашей точки зрения, должна базироваться в целом на тех же принципах, что государственная, которые сформулированы в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Вместе с тем, помимо указанных в нем принципов: федерализма; законности; приоритета прав и свобод человека, С.Е. Чаннов выделяет несколько принципов, на которых должна базироваться именно публичная служба Российской Федерации. Это принципы: 1) единства системы публичной службы в Российской Федерации; 2) независимости всех ее компонентов; 3) равенства всех публичных служащих, независимо от рода их службы.

Важным представляется принцип равного доступа граждан к публичной службе. В Конституции РФ закреплено право граждан на доступ только к государственной службе (ч. 4 ст. 32). Во многом это связано с тем, что в 1993 г., когда была принята Конституция РФ, понятие «государственная служба» трактовалось шире, чем теперь, во многом совпадая со сферой публичной службы. Но и тогда данный пункт не закреплял право на доступ к службе в органах местного самоуправления, которое, согласно ст. 12 Конституции, не входит в систему органов государственной власти. Вместе с тем, мы не считаем целесообразным закрепление права граждан РФ на службу вообще, как это предлагает, например, В.М. Манохин.[79] С нашей точки зрения смысл данной нормы заключается в конституционном закреплении одного из способов осуществления гражданами РФ права участвовать в управлении государством. Закрепление права граждан на службу в коммерческих, да и вообще в негосударственных организациях не способствует реализации этой цели. Право на службу в таких учреждениях уже закреплено ст. 37 Конституции РФ, гарантирующей свободу труда.

Как уже отмечалось выше, на наш взгляд, было бы целесообразным наличие единого законодательного акта, направленного на регулирование публичной службы Российской Федерации. Необходимость комплексного регулирования служебной деятельности не вызывает сомнения у ученых.[80] Поэтому разумным выглядела бы разработка федерального закона об основах публичной службы в Российской Федерации, регулирующего только наиболее общие вопросы взаимосвязи все видов публичной служебной деятельности.

Все это, как представляется, будет способствовать увеличению систематичности в регулировании государственно-служебных и муниципально-служебных отношений и построению единой модели публичной службы Российской Федерации.

§ 2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы

Новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», так же, как и утративший силу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепляет основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметить, что вообще в принятых за последние годы многочисленных законах Российской Федерации (в том числе в Федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение придается правовым принципам. Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе.[81] По мнению B.C. Нечипоренко «принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций».[82]

Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Как отмечает Р.З. Лившиц: «Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей».[83]

Само понятие «принцип» является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Вместе с тем, никакие научные идеи, не получившие закрепления в законе, не могут считаться правовыми принципами.[84]

Здесь следует отметить, что для законодательства советского периода не было характерно закрепление в нормативных актах общих принципов, характерных для регулирования какого-либо правового института. Впоследствии это породило определенные юридические и психологические трудности для законодателей и правоприменителей, прежде всего региональных и местных, не привыкших руководствоваться принципами как нормами закона. Это достаточно отчетливо проявилось именно в законодательстве о местном самоуправлении, когда законодательство субъектов Федерации нередко противоречило (и противоречит сейчас) общим принципам, закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такое положение региональные законодатели объясняли тем, что в данном законе речь не идет об общеобязательных нормах, а лишь об «общих принципах», которые, по их мнению, являются лишь рекомендациями к применению. С этим, разумеется, нельзя согласиться. Принципы, закрепленные законодательно, в отличие от сформулированных учеными, но не указанных напрямую в законе, являются нормами, общеобязательными для применения.

В связи с этим в теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.[85]

Принципы муниципальной службы – это «… отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы».[86] Статья 4 действующего закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Указанный закон является базовым для всей системы муниципальной службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе.[87] В то же время, по нашему мнению, являясь по своей природе общими нормами, указанные выше принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях федерального закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений. Поэтому представляется необходимым остановиться на этих принципах более подробно.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что данный принцип имеет значение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной службы Российской Федерации. Можно отметить, что принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты закреплен и в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3) и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» как принцип гражданской службы (ст. 4).