Шерри Арнштейн - Лестница гражданского участия

• Название: Лестница гражданского участия
• Автор: Шерри Арнштейн
• Жанр: Политика

Оригинальная публикация: Arnstein, Sherry R. “A Ladder of Citizen Participation,” JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224 (Арнштейн Ш. Лестница гражданского участия. Журнал Американского института градостроителей, том 35, № 4, июль 1969, сс. 216-224)

В настоящей статье, написанной Шерри Арнштейн (1930-1997) сорок три года назад, впервые были систематизированы и представлены в виде продуктивной метафоры восемь возможных стратегий привлечения гражданского общества к вопросам планирования и управления. С тех пор статья переиздавалась более 80 раз и была переведена на несколько языков.

---

Минжилстрой потребовал от БПГПМ создания коалиционных руководящих советов, в которые вошли бы местные власти предержащие с целью разработки комплексного территориально-социального плана на первый год. Этот план предполагалось осуществить в последующие пять лет. Минжилстрой, в отличие от Бюро экономической конъюнктуры (БЭК), не требовал включения представителей неимущих слоёв населения в состав руководящих советов БПГПМ. Нормы участия граждан, разработанные Минжилстроем, требуют всего лишь, чтобы граждане имели «свободный и непосредственный доступ к процессу принятия решений».

В соответствии с этим БПГПМ организовали свои руководящие советы таким образом, чтобы получить некое сочетание выборных должностных лиц, представителей местных школ, чиновников из служб жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, социального обеспечения, представителей департаментов трудоустройства и полиции, а также общественных, профсоюзных деятелей и бизнесменов. Некоторые БПГПМ включили в свои советы активистов местных общественных организаций. При этом многие мэры совершенно верно интерпретировали положение Минжилстроя о «доступе к процессу принятия решений» как удобную возможность вернуть граждан к традиционной роли консультантов.

При большинстве БПГПМ были созданы консультативные комитеты местных жителей. Тревожно большое количество бюро поддержки программ модернизации создало из этих граждан управляющие советы и плановые комитеты, которые совершенно не отвечают своим названиям, поскольку либо вовсе не имеют директивных функций, либо обладают весьма ограниченными полномочиями. Практически каждое БПГПМ учредило около дюжины плановых комитетов или рабочих групп по таким направлениям, как здравоохранение, социальное обеспечение, образование, жильё и безработица. В большинстве случаев наряду со специалистами из соответствующих государственных учреждений в их состав были приглашены неимущие граждане. А некоторые БПГПМ создали параллельные плановые комитеты — из специалистов и рядовых граждан.

В большинстве программ «образцовых городов» бесконечное время тратилось на создание мудрёных структурных подразделений в виде советов, комитетов и рабочих групп на планируемый год. При этом права и обязанности различных элементов этих структур до сих пор не определены чётко и остаются неясными. Такая неопределённость может стать причиной серьёзного конфликта в конце годичного планирования. Ведь именно тогда граждане могут понять, что они в очередной раз «приняли широкое участие», но не получили ничего помимо формальностей, которыми власть имущие решили их задобрить.

Результаты исследования о ходе реализации программ на местах (проведенного летом 1968 г., до того, как были выделены семьдесят пять грантов на планирование второго раунда) были опубликованы в декабрьском номере бюллетеня Минжилстроя за 1968 г. Несмотря на употребление более вежливых и дипломатичных формулировок, этот официальный документ фактически повторяет упомянутую выше критику неруководящих руководящих советов и неоднозначных сложных подразделений в дополнение к следующим выводам:

В большинстве своём бюро поддержки городских программ модернизации не согласовывали необходимые условия гражданского участия с местными жителями.

Граждане, исходя из прошлого негативного опыта взаимодействия с властями на местах, крайне подозрительно отнеслись к этой новой программе решения всех наболевших вопросов. Они вполне логично ставили под сомнение мотивировку мэрий.

Большинство БПГПМ не работало с группами граждан, которые действительно могли представлять образцовые районы и быть подотчётными тем, кого представляли. Также и во многих программах борьбы с бедностью участники процесса планирования больше были выходцами из преуспевающих слоёв элиты рабочего класса. Таким образом, их молчаливое согласие с планами, подготовленными городскими профильными ведомствами, вероятно, не отражало точку зрения безработных, молодёжи, более радикально настроенных жителей и перманентно бедных.

Местные жители, которые еженедельно принимали участие в 3-5 заседаниях, ничего не знали о своих минимальных правах, обязанностях и возможностях в рамках программы. Например, они не знали, что могут не принимать техническую помощь ведомственных специалистов, которым не доверяют.

Б о льшую часть технической помощи, предоставленной БПГПМ и городскими ведомствами, можно охарактеризовать как третьесортную и покровительственную. Ведомственные специалисты не предлагали новаторских вариантов. Они реагировали бюрократически, когда местные жители настаивали на инновационных подходах. Корпоративные интересы традиционных городских профильных ведомств были всегда — пусть и неявно — в центре внимания.

Большинство БПГПМ не занималось планированием, действительно необходимым для выявления и борьбы с причинами упадка городов. Их члены посещали бесчисленные заседания и поддерживали стратегии, выливавшиеся в прожектёрство, в результате чего составлялся подробный перечень традиционных программ, подлежащих исполнению традиционными профильными ведомствами в присущей им не менее традиционной манере, которая фактически и привела к появлению трущоб.

Местные жители не получали от бюро поддержки городских программ модернизации необходимой информации, которая позволила бы им проанализировать уже разработанные планы или инициировать собственные планы, как того требовал Минжилстрой. В лучшем случае эта информация была поверхностной. В худшем случае они не получали даже копий официальных документов Минжилстроя.

Большинству граждан не было известно о своём праве на возмещение расходов, понесенных в связи с их участием в процессе (напр., присмотр за детьми во время отсутствия родителей дома, транспортные расходы и т.д.). Вопрос об обучении местных жителей, что помогло бы им ориентироваться в лабиринте взаимоотношений федеральных и муниципальных властей, вообще не рассматривался БПГПМ в большинстве случаев.

Во многом благодаря изложенным выше выводам, Минжилстрой стал по-новому подходить к гражданскому участию. Хотя требования к семидесяти пяти получателям гранта в рамках «второго этапа» программы «образцовых городов» не изменились, специальный бюллетень Минжилстроя на двадцати семи страницах, посвящённый гражданскому участию, неоднократно поддерживал идею распределения полномочий между муниципальными властями и гражданами. Он также призвал БПГПМ экспериментировать с субподрядами, по которым объединения местных жителей могут нанимать технических специалистов, которым доверяют.

Совсем недавно, в феврале 1969 г., были опубликованы результаты оценки, проведенной частной фирмой «О-Эс-Ти-Ай», которая заключила с Бюро экономической конъюнктуры контракт на оказание технических консультаций и обучения граждан, задействованных в программах «образцовых городов» на северо-востоке страны. Отчёт «О-Эс-Ти-Ай», направленный в БЭК, подтверждает результаты приведенного выше исследования. Кроме того, в нём указывается:

Практически ни в одной структуре «образцовых городов» участие граждан не означает подлинно коллективного принятия решений с тем, чтобы они могли считать себя «партнёрами по программе». …

В общем граждане считают невозможным оказать существенное влияние на процесс комплексного планирования. В большинстве случаев штатные планировщики БПГПМ и планировщики из существующих учреждений осуществляют фактическое планирование, а граждане выполняют второстепенную роль наблюдателей и прежде всего безотказных «соглашателей» с выработанным планом. В тех же случаях, когда граждане непосредственно отвечают за разработку программных планов, допустимые сроки и предоставленная в их распоряжение материально-техническая база недостаточны для того, чтобы они могли сделать нечто большее, чем просто воспользоваться самыми традиционными подходами к проблемам, которые они пытаются решить.

В целом практически никакого внимания не уделялось тому, чтобы заручиться дальнейшим участием граждан на этапе выполнения плана. В большинстве случаев традиционные ведомства рассматриваются в качестве исполнителей программ «образцовых городов» и лишь несколько механизмов было разработано с целью стимулирования организационных перемен или изменений в способе осуществления программ в рамках данных ведомств или обеспечения влияния граждан на данные ведомства в процессе реализации ими программ «образцовых городов»... По большому счёту за людей опять принимают решения. В большинстве случаев основные решения по планированию принимаются персоналом БПГПМ и утверждаются чисто формально их руководящими советами.