Шерри Арнштейн - Лестница гражданского участия

• Название: Лестница гражданского участия
• Автор: Шерри Арнштейн
• Жанр: Политика

Оригинальная публикация: Arnstein, Sherry R. “A Ladder of Citizen Participation,” JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224 (Арнштейн Ш. Лестница гражданского участия. Журнал Американского института градостроителей, том 35, № 4, июль 1969, сс. 216-224)

В настоящей статье, написанной Шерри Арнштейн (1930-1997) сорок три года назад, впервые были систематизированы и представлены в виде продуктивной метафоры восемь возможных стратегий привлечения гражданского общества к вопросам планирования и управления. С тех пор статья переиздавалась более 80 раз и была переведена на несколько языков.

---

3.6. Партнёрство

На этой ступеньке лестницы власть фактически перераспределяется путём переговоров между гражданами и власть имущими. Они договариваются о распределении обязанностей в вопросах планирования и принятия решений через такие структуры, как совместные руководящие советы, плановые комитеты и механизмы разрешения тупиковых ситуаций. После того, как основные правила установлены с помощью компромиссных решений, они не подлежат одностороннему изменению.

Наиболее успешно партнёрские отношения развиваются там, где местные активисты подотчётны гражданам, которых представляют и пользуются их широкой поддержкой, а также там, где группа граждан располагает финансовыми ресурсами для оплаты работы своих активистов, которая отнимает массу времени и сил, и там, где граждане имеют возможность нанимать (и увольнять) собственных специалистов, юристов и организаторов-общественников. При таких условиях граждане действительно могут более или менее продуктивно влиять на итоговый план (но до тех пор, пока обе стороны считают полезным поддерживать партнёрские отношения). Как сказал один общественник: «Это как войти в мэрию со шляпой на голове, а не в руках.»

В программе «образцовых городов» примерно только пятнадцать городов из общего количества семидесяти пяти участников так называемого первого этапа смогли достичь существенного разделения полномочий между властями и жителями. Во всех этих городах, кроме одного, именно благодаря требованиям рассерженных граждан, а не инициативе городских властей, были достигнуты договорённости о разграничении полномочий. Все переговоры были инициированы гражданами, которых привели в ярость предложенные до этого формы участия. Но они были не только возмущены, но и достаточно искушены теперь, чтобы не попасться на прежние уловки вновь. Они пригрозили, что будут препятствовать выделению гранта на планирование городу. Они посылали делегации в Министерство жилищного строительства и городского развития в Вашингтон. Они не выбирали выражений. Переговоры велись в атмосфере подозрительности и злобы.

В большинстве случаев разделения полномочий добивались сами граждане — города добровольно на это не соглашались. И здесь нет ничего нового. Поскольку те, кто имеет власть, обычно хотят и дальше ею распоряжаться, бесправным массам всегда приходилось её вырывать у власть имущих.

Такого тесного сотрудничества, например, добились путём переговоров жители показательного района Филадельфии. Как и большинство претендентов на грант в рамках программы «образцовых городов», Филадельфия написала свою заявку на 400 страницах и хотела быстро её обсудить на поспешно созванном совещании представителей района. Когда присутствующим предложили поддержать документ, они гневно возразили, указав, что городские власти не проконсультировались с ними при подготовке этой пространной заявки. Один из представителей района пригрозил организацией массовых акций протеста, если город не согласится дать гражданам несколько недель на тщательный анализ заявки и внесение в неё необходимых поправок и изменений. Чиновникам пришлось согласиться.

На следующем собрании представителям городских властей был вручен новый вариант текста с внесенными поправками о гражданском участии, которые теперь предусматривали веское соглашение о разделении полномочий вместо неопределённой консультативной роли, отводившейся гражданам. Гражданская редакция текста была включена слово в слово в официальный вариант филадельфийской заявки (вместе с новой вводной главой, также написанной гражданами, в которой вместо старого покровительственного подхода городских властей к существующим проблемам присутствовал реалистический анализ всех слабых и сильных мест, а также потенциальных возможностей района). Соответственно был обновлён плановый комитет при филадельфийском бюро поддержки городской программы модернизации: пять из одиннадцати мест в нём достались объединению местных жителей, которое называлась Совет Северной Филадельфии (ССФ). Совет получил субподряд от БПГПМ на более чем 20 тыс. долларов в месяц, которые он использовал на поддержку местной общественной организации, на зарплату организаторам-общественникам, проектировщикам и другим специалистам. ССФ имеет право разрабатывать собственные планы, участвовать в совместном планировании с комитетами БПГПМ и пересматривать планы, разработанные муниципальными органами управления. Ни один план, разработанный БПГПМ, не может быть представлен мэрии без предварительного рассмотрения и согласования с Советом Северной Филадельфии в силу его права вето. Представители ССФ (который представляет собой федерацию местных организаций, сгруппированных в шестнадцать «узловых» центров) могут присутствовать на всех заседаниях рабочих групп БПГПМ, плановых комитетов или подкомитетов.

Несмотря на то, что мэрия имеет право окончательного вето на решения относительно планирования программы (в соответствии с федеральным законом), Совет Северной Филадельфии считает, что он имеет достаточно весомое представительство, чтобы договориться по поводу любых возражений, которые мэрия может внести в самую последнюю минуту при рассмотрении таких инновационных предложений ССФ, как Земельный банк ССФ, Корпорация экономического развития при ССФ и экспериментальная программа помощи 900 малоимущим семьям.

3.7. Делегирование полномочий

Переговоры между гражданами и государственными должностными лицами также могут приводить к тому, что граждане получают основные полномочия в реализации отдельных планов или программ. Типичные примеры — это руководящие советы программ «образцовых городов» или выборные структуры при бюро по искам населения, в которых граждане имеют большинство голосов и чётко определённые полномочия. На этой ступени лестницы у граждан появляются сильные козыри, обеспечивающие им полновесный контроль за осуществлением программы. Для урегулирования разногласий власть имущим теперь нужно торговаться, а не просто отбивать нападки со стороны.

Такую определяющую роль в принятии решений удалось достичь жителям в нескольких городах программы «образцовых городов», а именно в Кембридже (шт. Массачусетс), Дейтоне и Коламбусе (шт. Огайо), Миннеаполисе (шт. Миннесота), Сент-Луисе (шт. Миссури), Хартфорде и Нью-Хевене (шт. Коннектикут), а также Окленде (шт. Калифорния).

В Нью-Хевене жители района Хилл создали объединение, которому были переданы полномочия по планированию всей местной программы «образцовых городов». Город, которому Министерство жилищного строительства и городского развития выделило 117 тыс. долларов на планирование, заключил из этих средств субдоговор с объединением на 110 тыс. долларов, чтобы оно наняло собственных проектировщиков и консультантов. Объединение жителей района Хилл имеет одиннадцать представителей в совете БПГПМ, состоящем из двадцати одного человека, что обеспечивает гражданам большинство голосов при рассмотрении предложенного ими плана.

Ещё одной моделью делегирования полномочий является организация отдельных и параллельных структур граждан и представителей властей — при этом граждане имеют право вето, если разногласия не могут быть решены путём переговоров. В особенности эта модель сосуществования интересна в тех случаях, когда группы граждан слишком враждебно настроены по отношению к мэрии — в результате печального опыта прошлых «совместных усилий», — чтобы вести речь о каком-то совместном планировании.

Поскольку всем программам «образцовых городов» требуется одобрение мэрии, прежде чем они получат финансирование от Минжилстроя, мэрии имеют право абсолютного (окончательного) вето даже тогда, когда гражданам досталось большинство мест в совете БПГПМ. В Ричмонде (шт. Калифорния) мэрия согласилась на контрвето со стороны граждан, однако подробности этого соглашения весьма туманны и никем не проверялись.

Различные механизмы делегирования полномочий начинают появляться и в «программе совместных действий» в результате требований общественности и в свете последних директив, в которых Бюро экономической конъюнктуры настоятельно рекомендует бюро по искам населения «выйти за рамки основных требований», предъявляемых к участию местных жителей. В ряде городов объединения местных жителей получили от бюро по искам населения субподряды на планирование и управление одной или более децентрализованными составляющими районных программ наподобие многоцелевого центра обслуживания или программы помощи малоимущим семьям «Хэдстарт». Эти субдоговоры обычно включают в себя согласованный постатейный бюджет и техническое описание. Также в них обычно формулируются положения о делегировании значительных полномочий, например, в вопросах принятия стратегических решений, найма и увольнения, выдачи субподрядов на строительство, закупку или аренду. (Некоторые из этих субподрядов настолько обширны, что балансируют на грани моделей гражданского контроля.)