Коллектив авторов - Государственно-частное партнерство: теория и практика

• Название: Государственно-частное партнерство: теория и практика
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература

В учебном пособии на основе анализа теории, а также современной российской и мировой практики государственно-частного партнерства рассматриваются методологические и практические аспекты его становления и развития. Материал подготовлен с учетом результатов научно-исследовательских работ и образовательных проектов, выполненных Институтом государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшей школы экономики в 2002–2009 гг. и рекомендаций Европейской экономической комиссии ООН.

Для студентов и слушателей, изучающих теорию и практику государственного и муниципального управления, представителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, научной общественности.

---

Итак, перечислим характерные черты проектного финансирования.

1. Реализуемый проект находится в правовой, организационной и финансовой изоляции от других проектов, в которых участвуют те же компании, что дает возможность обеспечить прозрачность финансовых и иных результатов.

2. Поступления денежных средств от реализации проекта служат основными источниками возвращения кредитов, доходов инвесторов и акционеров, платежей правительству; активы проекта выступают имущественным залогом при любых заимствованиях.

3. Дивиденды и доходы инвесторов зависят от эксплуатационных показателей и долговых обязательств.

Проектное финансирование представляет собой форму активного взаимодействия реального сектора экономики, государства и финансово-банковской сферы. Особенно эффективным оно становится в тех случаях, когда стратегические инвесторы являются основными потребителями продукции строящегося предприятия.

Для участия в крупных проектах ГЧП обычно объединяются строительные, финансовые, проектные и иные компании, как отечественные, так и иностранные. В состав учредителей таких компаний, как правило, входят государственные, территориальные и муниципальные администрации, иногда владеющие контрольным пакетом акций, что позволяет государству не только оказывать финансовую помощь своему частному партнеру, но и осуществлять эффективный внутренний контроль за его деятельностью.

Организация проектов на условиях ПФ требует тщательной предварительной работы, включающей поиск реальных инвесторов и партнеров, исследование потенциальных рынков сбыта, изучение особенностей производственного цикла, оценку перспектив развития и корпоративной политики.

Перечислим основные типы участников схем ПФ при реализации масштабных проектов.

1. В производственном секторе:

• компания – победитель тендера на концессию или контракт (концессионер);

• проектная компания, учреждаемая концессионером (обычно не имеет ни финансовой истории, ни имущества для залога);

• подрядчики (генеральный подрядчик, субподрядчики);

• поставщики оборудования;

• покупатели товаров и услуг, производимых на объекте инвестиционной деятельности;

• управляющая компания – оператор, осуществляющая управление объектом инвестиционной деятельности до и после его ввода в эксплуатацию.

2. В финансовом секторе:

• банки, финансирующие и кредитующие проект;

• инвестиционные банки;

• институциональные инвесторы (приобретающие акции и другие ценные бумаги, эмитируемые проектной компанией).

3. В страховом секторе:

• страховые компании;

• банки-гаранты.

4. В государственном секторе:

• государственный, региональные и местные бюджеты;

• агентства по гарантированию инвестиций.

5. Прочие рыночные институты и участники (консультанты, лизинговые компании и т.д.).

6. Институты гражданского общества. Этот тип участников представляет интересы населения. В методических материалах по ГЧП ЕЭК ООН для проектов в рамках ПФ выдвинут руководящий принцип: «People – the first» (интересы населения – во главу угла). Для российских проектов реализация данного принципа особенно актуальна.

В западных странах важной тенденцией развития проектного финансирования является использование разнообразных источников поступления финансовых ресурсов: собственных средств компаний (амортизационных фондов и нераспределенной прибыли), кредитов, эмиссий акций, паевых взносов в акционерный капитал, облигационных займов, финансового лизинга и т.д. Часто используются также государственные средства в форме кредитов, субсидий, гарантий и налоговых льгот. В зарубежной практике широко применяются механизмы предоставления так называемых функциональных гарантий инвестору со стороны государства в виде комфортных писем, меморандумов о поддержке и т.п.

Для крупных партнерских проектов характерны различные комбинации вышеуказанных видов долгового и долевого, внешнего и внутреннего финансирования, гарантий, страхования и организационных структур. (Например, в проекте «Евротуннель» – строительство и эксплуатация туннеля под проливом Ла-Манш – задействованы более 250 банков.) Синергетический эффект от участия разнородных финансово-кредитных институтов в системах ПФ состоит в том, что кредиторы и заемщики идентифицируют, оценивают и анализируют не только результаты своего участия, но и риски проекта в целом, совокупную неопределенность его внешней и внутренней среды. Кроме того, они планируют и прогнозируют динамику финансовых потоков (сальдо затрат и предполагаемых поступлений) для определения перспектив возврата вложенных в проект средств и комплексного учета последствий его реализации. Доля заемного капитала в ПФ значительно выше, чем в обычных корпоративных проектах и кредитах. Средняя сумма, предоставляемая кредиторами, составляет 70–80% всех капитальных затрат по проекту.

До 1980-х гг. схемы ПФ применялись в основном в топливно-энергетических проектах (нефть и газ), в том числе в концессионных. Однако по мере все более активного участия бизнеса в развитии инфраструктурных секторов экономики и естественных монополий постепенно расширялся и спектр распространения ПФ на объекты энергетики (электро– и теплостанции, магистральные линии электропередач), телекоммуникаций, связи и других отраслей (аэропорты, дороги, порты и причалы, водоснабжение и т.д.).

4.2. Главные участники проекта

Правительство/Муниципалитет

Правительство как орган государственной власти либо муниципалитет определяет потребности в развитии инфраструктуры, составляет первоначальные предложения по проекту. Часто такие решения принимаются исходя не только из экономических соображений, но и из социально-политической ситуации в стране или регионе. Необходимое условие для начала проекта ГЧП – институциональная, в первую очередь законодательная, база, позволяющая государству допустить частный сектор к финансированию производственной инфраструктуры, отрасли которой являются монополиями (электроэнергетика, железные дороги, газо– и нефтепроводы, коммунальные сети и т.п.).

Во многих странах мира конституция запрещает частную собственность или частное управление в сферах, составляющих общественную (государственную или муниципальную) монополию. Но она не запрещает частным операторам выполнять функции государства без изменения базовых отношений собственности.

Контрактор-концессионер

В целях реализации инфраструктурных проектов ГЧП строительные, инвестиционные, эксплуатационные фирмы обычно создают специальную компанию (консорциум), которая действует от их имени чаще всего как концессионер. Правовая форма конкретного юридического лица зависит от целого ряда обстоятельств финансового, организационного, юридического характера. Отношения между участниками определяются в соответствующем соглашении. Концессионер может привлекать в качестве участников (инвесторов) представителей общественного (public) сектора (например, финансовые учреждения экспортно-импортного развития, кредитования или правительственные структуры). Участники концессии согласовывают объемы вкладываемых капиталов, устанавливают правила управления компанией, а также разделения прибылей и рисков.

Другие участники

Важными участниками ПФ выступают банки и другие финансовые учреждения: страховые компании, фонды, международные финансовые организации. До 1990-х гг. роль финансовых институтов в предоставлении средств на реализацию инфраструктурных проектов ограничивалась коммерческим кредитованием. В 1990-е гг. коммерческие банки стали отходить от схем чистого кредитования, отдавая предпочтение проектному финансированию, делению рисков с другими институциональными инвесторами: национальными, региональными и международными банками развития, двусторонними и многосторонними агентствами, агентствами по кредитованию экспортных операций. Эти учреждения играют все большую роль не только в области финансирования проектов и оказания технической помощи, но и в сфере страхования.

Помимо финансовых учреждений есть и другие хозяйствующие субъекты, которые строят, осуществляют управление и оперативную деятельность, исполняют обязательства в качестве третьих лиц. Прежде всего это подрядчик строительства и оператор проектных и строительных работ. Например, концессии в сфере инфраструктуры аэропортов требуют заключения контракта с операторами по управлению воздушным движением для оказания соответствующих услуг.

4.3. Источники финансовых средств

Проекты ГЧП имеют довольно много потенциальных источников финансирования. Одни из них используются постоянно, другие могут быть доступны только на отдельных стадиях проекта. Все эти источники можно разделить на три группы.