Коллектив авторов - Государственно-частное партнерство: теория и практика

• Название: Государственно-частное партнерство: теория и практика
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература

В учебном пособии на основе анализа теории, а также современной российской и мировой практики государственно-частного партнерства рассматриваются методологические и практические аспекты его становления и развития. Материал подготовлен с учетом результатов научно-исследовательских работ и образовательных проектов, выполненных Институтом государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшей школы экономики в 2002–2009 гг. и рекомендаций Европейской экономической комиссии ООН.

Для студентов и слушателей, изучающих теорию и практику государственного и муниципального управления, представителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, научной общественности.

---

С начала реализации этих трех проектов СРП Российская Федерация получает финансовые поступления в виде платы за пользование недрами, налогов, бонусов и других платежей. Общая сумма дохода, полученного государством от этих проектов, составила к началу 2006 г. около 686 млн долл. США [29] .

К выгодам от их реализации для России относятся не только получение Российским государством прямых финансовых поступлений, но и значительная модернизация инфраструктуры, передача технологий, создание рабочих мест для российских граждан, а также выполнение подрядов и осуществление материально-технического снабжения объектов силами российских предприятий и поставщиков. Гарантией успеха для иностранных инвесторов в данном случае выступала часть добытых углеводородов и продукции, выпущенной на предприятиях – участниках проектов. Инвесторы вправе сами распоряжаться этими активами.

Несмотря на то что обязательства по действующим соглашениям будут выполняться сторонами и в будущем, СРП в России, по оценке министра энергетики С. Шматко, данной на пресс-конференции в Хабаровске в августе 2009 г., свои функции выполнили. В настоящее время, когда российские компании накопили финансовые ресурсы, организационный и технологический опыт, руководители российской энергетики все больше склоняются к тому, что Россия в состоянии сама осваивать сложные месторождения сырьевых ресурсов и распоряжаться ими без посредников.

2.6. Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности

Особый класс партнерств связан со строительством новых объектов государственной и муниципальной собственности частным сектором при различиях в правах собственности на сооружаемые объекты. Часто этот класс ГЧП называют «гринфилд»-проектами (Greenfield projects), или проектами, в которых объекты строятся «с нуля».

За рубежом существует достаточно много различных видов «гринфилд»-проектов. Основные из них:

1) Build-Own-Operate-Transfer, BOOT («строительство – владение – управление – передача»);

2) Build-Operate-Transfer, ВОТ («строительство – управление – передача»);

3) Build-Transfer-Operate, ВТО («строительство – передача – управление»);

4) Build-Own-Operate, BOO («строительство – владение – управление»);

5) Design-Build, DB («проектирование – строительство»);

6) Design-Build-Operate, DBO («проектирование – строительство – управление»).

Build-Own-Operate-Transfer (BOOT). Частная компания – подрядчик государства строит новый объект государственной собственности на собственные и заемные средства, управляет им на правах владения и пользования в течение определенного в контракте срока. После окончания срока действия контракта объект передается в государственную собственность.

Build-Operate-Transfer (BOT). Частная компания строит объект и осуществляет управление/эксплуатацию в течение опре деленного в контракте срока, по истечении которого объект передается государству. Она имеет правомочия пользования, но не владения этим объектом.

Build-Transfer-Operate (BTO). Частная компания строит объект и передает его государству сразу по завершении стадии строительства. После приема государством в соответствии с новым договором объект передается в управление/эксплуатацию компании.

Build-Own-Operate (BOO). Частная компания – подрядчик государства строит новый объект государственной собственности и управляет им на правах владения и пользования. На компании лежит ответственность за строительство, управление, эксплуатацию, обслуживание объекта. Срок передачи объекта государству не фиксируется. Роль государства при этом минимальна, что особенно привлекательно для бизнеса.

Design-Build (DB). Частная компания разрабатывает и строит объект в соответствии с требованиями и стандартами, часто по утвержденной государством смете. После завершения строительства обязанности по управлению объектом и его обслуживанию передаются государству.

Таблица 3. Структура проектов ГЧП в автодорожной отрасли по типам контрактов (мир в целом без США)

Источник: User Guidebook on Implementing Public-Private Partnerships for Transportation Infrastructure Projects in the United States. Federal Highway Administration (FHWA). Washington, 2007. Р. 65.

Design-Build-Operate (DBO). Частная компания разрабатывает проектно-сметную документацию и строит объект. По завершении строительства эксплуатация остается за этой же компанией.

Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности, довольно широко представлены в мировой практике ГЧП. Например, контракты типа ВОТ и ВТО стоят на втором месте после концессий в строительстве автомобильных дорог на основе ГЧП (табл. 3).

Часто на практике встречаются смешанные формы, сочетающие отдельные элементы перечисленных выше типов контрактов, что позволяет найти баланс интересов всех сторон.

В целом каждая из форм партнерства имеет свои преимущества и недостатки, определяющие области их наиболее целесообразного использования в системе экономических отношений государства и бизнеса.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные формы ГЧП. Чем обусловлена множественность классификаций государственно-частных партнерств?

2. Какие контракты, заключаемые в рамках Федерального закона № 94-ФЗ, могут быть отнесены к ГЧП?

3. Какие правомочия собственника передаются арендатору при аренде?

4. Как трактует соглашения о разделе продукции российское законодательство?

5. Каким федеральным законом регламентируется в Российской Федерации заключение концессионного соглашения?

6. Дайте определение и раскройте сущность понятия «концедент».

7. Кто такой концессионер? Как это понятие определяется в российском законодательстве?

8. Насколько широко распространены в России смешанные государственно-частные компании? Приведите конкретные примеры.

9. Охарактеризуйте основные контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности.

10. Какие контракты относятся к классу «greenfield projects»?

Глава 3 Механизм государственного управления ГЧП

Неотъемлемой частью систем хозяйственного партнерства государства и бизнеса являются механизмы государственного управления и регулирования. Государство формирует институциональную среду партнерств, занимается вопросами организации и управления процессом ГЧП, вырабатывает стратегию и принципы, на которых строятся отношения бизнеса с властью и обществом в рамках партнерских проектов. Оно получает концессионные и арендные платежи, контролирует цены, доходы, качество услуг, выполнение частным оператором закрепленных в договоре обязанностей. Кроме того, государство вырабатывает тарифную и таможенную политику, стимулирующую частную деятельность на объектах государственной собственности, определяет субсидируемые из бюджета проекты. Набор механизмов государственного регулирования различается в зависимости от отрасли, типа партнерства, социальной значимости проектов и других факторов.

3.1. Международный опыт управления ГЧП

Система управления ГЧП в каждой стране в значительной мере определяется уровнем развития экономики и особенностями национального законодательства по ее регулированию.

Предоставляя частному оператору право самостоятельной административно-хозяйственной деятельности на своих объектах, государство и муниципальные органы власти осуществляют контроль и общий надзор за соблюдением договоров ГЧП. Это делается в целях учета хозяйственной практики и надлежащего исполнения положений договоров всеми их участниками, а также своевременного устранения недостатков в работе частных компаний. От имени государства контрольные функции могут осуществлять как специально уполномоченные органы (агентства), так и профильные министерства и ведомства.

В развитых странах специальные органы по управлению, регулированию и контролю деятельности ГЧП, как правило, не создаются. Общие функции надзора за выполнением договоров возлагаются на органы, уполномоченные заключать договоры ГЧП, – на министерства и ведомства, в том числе региональные. Специфические функции управления и регулирования, связанные с ценами на продукцию и услуги, с контролем за соблюдением антимонопольного законодательства и проч., осуществляют в рамках полномочий соответствующие министерства, ведомства или создаваемые ими структуры. В такой системе важную роль играют государственные финансовые органы. Например, в Великобритании общую регулирующую политику ГЧП проводит министерство финансов.

Регулирующие функции государство осуществляет, также участвуя в создании соответствующей рыночной инфраструктуры ГЧП (управляющих, консалтинговых, юридических, информационно-аналитических и иных компаний).

Существенный интерес для России имеет опыт регулирования ГЧП в Испании, являющейся одним из крупнейших мировых инвесторов и страной с пятой по размеру ВВП экономикой в Европейском Союзе. Внимание к испанскому опыту объясняется не только более чем 35-летней историей развития концессионных форм ГЧП, но и, по сути, федеративным устройством этого государства (в стране 17 автономных областей и развитая система органов местного самоуправления).