Мартин Гилман - Дефолт, которого могло не быть

• Название: Дефолт, которого могло не быть
• Автор: Мартин Гилман
• Жанр: Экономика

Этой книги о дефолте, потрясшем страну в 1998 году, ждали в России (да и не только в России) ровно десять лет. Мартин Гилман – глава представительства Международного валютного фонда в Москве (1996 – 2002) – пытался написать и издать ее пятью годами раньше, но тогда МВФ публикацию своему чиновнику запретил. Теперь Гилман в МВФ не служит. Три цитаты из книги. «Полученный в России результат можно смело считать самой выгодной сделкой века». «Может возникнуть вопрос, не написана ли эта книга с тем, чтобы преподнести аккуратно подправленную версию событий и тем самым спасти доброе имя МВФ. Уверяю, у меня не было подобных намерений». «На Западе в последние годы многие увлекались игрой в дутые финансовые схемы, и остается только надеяться, что россияне сохранят привитый кризисом 1998 года консерватизм. Но как долго эффект этой прививки будет действовать, мы пока не знаем».

Уже знаем.

---

Министерство финансов, где главную роль по-прежнему играл первый заместитель министра Андрей Вавилов, оставалось слабым учреждением [95] . Все, что в нем делалось, особенно по части международных операций, представляло собой настоящий «черный ящик», и точно так же непрозрачным оставался и бюджет, за который отвечал другой заместитель министра, Владимир Петров. Избавиться от этих двух чиновников Лившицу, к его сожалению, не удалось. Так что самым профессиональным госучреждением стал тогда в России ЦБ. Камдессю в одной из наших бесед признался, что видит в этом отчасти и свою заслугу, как и в том, что добился принятия ЦБ РФ в эксклюзивный Базельский клуб центральных банков [96] . Но в остальном из-за неоднородности политических подходов внутри правительства процентные ставки оставались высокими, денег не хватало, а фискальная политика была явно недостаточно жесткой. Тем не менее считалось, что это цена, которую неизбежно приходится платить, пока не взята под контроль фискальная ситуация. Но по причинам, от России отчасти не зависевшим, времени на эту работу, как оказалось, уже не было.

Вернувшись из отпусков, российские руководители пришли в ужас от провальных показателей сбора налогов, зафиксированных в сентябре 1996 года. Денег не хватило даже на то, чтобы полностью выплатить зарплаты бюджетникам, и Ельцин, как говорили, был разъярен до предела. Тогда же, из-за быстрого снижения инфляции в условиях развивающегося рынка, с особой силой проявилась слабость многих предприятий, загнавшая страну в труднейший и крайне пагубный цикл неплатежей. Но вряд ли этому стоит удивляться: если правительство не в состоянии выполнять свои обязательства, то чего ему ждать от своих экономических агентов?

То ли лихорадочно пытаясь угодить Кремлю, то ли чтобы понравиться МВФ, то ли просто в силу сложившихся обстоятельств Черномырдин в октябре учредил ВЧК – Временную чрезвычайную комиссию с целью на политическом высоком уровне оказать максимальное публичное давление на самых злостных и крупных неплательщиков. Этот его эксперимент фигурировал потом в экономических программах вплоть до 1998 года, но с самого начала было ясно, что он с треском провалился: фактически ВЧК крупных должников просто выругала публично и этим ограничилась. Алексей Кудрин, который в то время руководил в Кремле Главным контрольным управлением президента, сетовал впоследствии, что лучше уж было вообще не поднимать такой шум.

В 1995 году уже можно было признать, что российские власти сумели в жестких рамках программы stand-by с МВФ заложить основы для долгосрочной стабилизации. Но с высоты сегодняшнего понимания очевидно, что таким образом была проделана только самая легкая часть работы. По сравнению с тем, что постсоветской России еще предстояло, взятие инфляции под контроль было делом не таким уж сложным: достаточно было обеспечить твердую денежную политику. Кроме того, именно в этой области у МВФ имелись все необходимые технические и организационные средства для оказания российским властям эффективной помощи.

В 1996 году перед властями встала задача на основе уже достигнутого обеспечить устойчивый рост экономики за счет продолжения осторожной денежной политики, дальнейшей консолидации налоговой системы и ускорения структурных реформ. Такого подхода требовала простая и очевидная логика, но из-за организационных, административных и политических проблем на каждом шагу возникали новые препятствия. И поэтому выполнить задачу получилось лишь отчасти. В том числе, благодаря упорству ЦБ и его жесткой монетарной политике, удалось добиться дальнейшего снижения инфляции, а также – несмотря на значительное давление в период президентских выборов – сохранить коридор, ограничивавший колебания обменного курса рубля.

А вот ожидавшегося всплеска деловой активности не произошло. В течение года у инвесторов сохранялись опасения, связанные с результатами выборов и состоянием здоровья Ельцина. Сказывалась и неспособность властей ускорить структурные реформы. Большое беспокойство вызывала неэффективность налоговой политики: из-за нее сохранялась высокая стоимость обслуживания ГКО и общая неуверенность в том, что процесс стабилизации будет продолжен. К концу года стало очевидно, что до долгосрочной стабилизации по-прежнему очень далеко и что на восстановление нормального уровня жизни в стране рассчитывать пока не приходится.

Большую тревогу вызывала ситуация с налогами. В утвержденной на 1996 год программе расширенного кредитования (EFF) предусматривалось, что дефицит федерального бюджета не должен превышать 4,2% ВВП в денежном выражении, и даже прогнозировалось, что за время исполнения программы он будет ежегодно снижаться примерно на один процентный пункт. Доходы бюджета в 1996 году планировались на уровне 11,3% ВВП (против 10,3% в 1995 году). На деле же все получилось совсем не так, причем это резкое ухудшение произошло уже в следующем, 1997 году: дефицит достиг 8,4% ВВП, а денежные доходы составили всего лишь 9,1% ВВП.

Эти проблемы, однако, не были каким-то уникальным явлением, с ними сталкиваются и в других странах с развивающейся экономикой. Так что России в наступавшем 1997 году предстояло в первую очередь обратить внимание на существенное сокращение доходов бюджета, на нарушения в структуре расходной части, на неплатежи и задолженности, а также на организационные вопросы, определяющие конкретный порядок распоряжения доходами и расходами. Что-то нужно было делать и с буксующей налоговой реформой, поскольку отсутствие результатов на этом направлении только обостряло проблему снижения доходов. В период 1992 – 1994 гг. доходы в отношении к ВВП снизились на 3,7 процентных пункта и в 1995 – 1996 гг. сократились еще на 2,5 процентных пункта.

Ахиллесовой пятой российских властей на рубеже 1997 года был сбор налогов. Суть проблемы заключалась в том, что российскую налоговую систему по-настоящему надо было бы не реформировать, а вообще построить заново.

Существовавшие ранее налоговые понятия, правила учета и порядок исполнения в процессе становления рынка стремительно устаревали, а соответствующие современным требованиям нововведения только сильнее все запутывали, поскольку система была ориентирована по-прежнему не на эффективный надзор за исполнением платежей, а на контроль за физическим производством.

Советская система учета и отчетности существенно отличалась от современной концепции налогообложения предприятий. Налогоплательщики обязаны были вести учет по строго определенным правилам, и не имело значения, насколько точно он отражал их хозяйственную деятельность (особенно когда речь шла о предоставлении услуг). Поскольку ценообразование тогда целиком зависело от калькуляции себестоимости, то на нее и обращалось особое внимание. В результате создавалось положение, при котором у производителя, продающего товар по цене ниже себестоимости, эта отрицательная разница все равно облагалась налогом. Объяснялось это тем, что при советском режиме вообще не предусматривалась возможность продажи товаров по цене ниже себестоимости, как бы при этом ни менялся спрос или структура производственных затрат. Помимо этого, из налогооблагаемой базы выводилось только очень ограниченное число затрат (освобождение не касалось даже таких традиционно выводимых за рамки налогооблагаемой базы расходов, как расходы на рекламу или выплаты процентов по кредитам). В результате налогооблагаемая база не отражала реальную стоимость хозяйственной деятельности и по сравнению с современными системами учета оценка прибылей получалась явно завышенной.

В административном плане, как и вообще во всех областях, связанных с использованием статистических данных, советская система предусматривала не приоритетный надзор за самыми крупными статьями, а механический подсчет общих итоговых сумм. В результате налоговики безуспешно пытались контролировать всех сразу вместо того чтобы тщательно отслеживать, скажем, 5% налогоплательщиков, но зато самых крупных, дающих основную массу налоговых поступлений. (Этот же недостаток был присущ и таможенной службе, и валютному контролю, и банковскому надзору.) В целом, под воздействием всех перечисленных факторов получалась налоговая система, управлять которой эффективно было просто невозможно. Многие из ее требований были просто не нужны, поскольку в рыночной экономике важен не объем, а стоимость, и управление предназначено не для контролирования, а для надзора.

Из-за этих особенностей системы складывался стереотип восприятия налогоплательщика как неисправимого жулика, ворующего у государства. Хотя самому налогоплательщику, возможно, просто некуда было деваться: соблюсти все нормативные требования он был не в состоянии, основные процедурные моменты не понимал и, к тому же, платил высокие штрафы за обыкновенные ошибки в подсчетах. Ему проще было перестать платить и уйти в теневой сектор, или прекратить инвестировать в производство, или попытаться решить проблемы, дав взятку. В силу этого налоговые сборы и падали, а система становилась все более и более коррумпированной.