Михаил Приходько - Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г)

• Название: Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г)
• Автор: Михаил Приходько
• Жанр: История

---

Приходько Михаил Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г)

Михаил Приходько

Подготовка и разработка

министерской реформы в России

(февраль - сентябрь 1802 г.)

Перевод Я.А. Ушениной и А.Г. Чалаевой

Приходько Михаил Анатольевич аспирант Московской государственной юридической академии, автор ряда статей по истории государства и права России 1-й трети XIX в.

В данном исследовании рассматриваются вопросы подготовки и разработки министерской реформы в России в начале XIX века. На основе изученных архивных источников анализируется весь процесс подготовки учреждения российских министерств от первых замыслов преобразования администрации до подписания императором Александром I манифеста "Об учреждении министерств" от 8 сентября 1802 г. Книга адресована специалистам по истории России и истории государства и права России, аспирантам, студентам, а также всем интересующимся отечественной историей.

Введение

Изучение процесса подготовки реформы центральных учреждений государственного управления и учреждения министерств в России в начале XIX в. остается темой актуальной и требующей углубленного изучения.

Основная часть дореволюционных1, советских2 и современных3 научных исследований, посвященных теме преобразования российской администрации в начале XIX в., затрагивает весь комплекс преобразований во внутренней политике Российской империи начала XIX в.4. Причем, основное внимание в них уделяется, как правило, уже осуществлению министерской реформы, т.е. периоду уже после 8 сентября 1802 г. В связи с чем, вопросы подготовки и разработки министерской реформы, до настоящего времени разработаны недостаточно полно.

Отдельные же параграфы, посвященные разработке министерской реформы, в исследованиях А.В. Предтеченского5, Н.П. Ерошкина6, С.М. Казанцева7 и М.М. Сафонова8 не могут заменить специального научного исследования темы подготовки и разработки реформы центральных учреждений государственного управления России в начале XIX в. При этом, нужно отметить, что перечисленные выше исследования советских ученых - это лучшее, что написано по данной теме.

В непосредственно более худшем положении находятся зарубежные исследования этой темы.

Монографии М. Раева9, Э. Амбургера10, Н. Сетон-Ватсона11, Н. Токи12, Г. Янея13 и статьи М. Раева14, А. Макконнелла15, Е. Рэуч16, Д. Кристиана17 слишком кратко освещают вопрос подготовки российской министерской реформы, опираясь, в основном, на отмеченные выше работы российских дореволюционных и советских исследователей.

Также, нужно отметить, что редкие публикации русских историков эмигрантов А.Н. Фатеева18 и Г.В. Вернадского19 носят узкоспециальный характер, проявляющийся в том, что статьи Фатеева посвящены сугубо анализу борьбы разных политических группировок в России в начале XIX в., а статья Вернадского исследует степень французского и американского влияния на реформы Александра I.

Поэтому, целью нашего исследования является специальный анализ темы подготовки и разработки министерской реформы в России в начале XIX века.

Основой этого анализа послужили подлинные рукописи протоколов так называемого Негласного комитета20 и все, имеющиеся на сегодняшний день, черновые материалы, касающиеся манифеста "Об учреждении министерств" от 8 сентября 1802 г. Подготовка и разработка министерской реформы в России

Система государственного управления Российской империи в начале XIX в., к моменту вступления императора Александра I1 на престол, находилась в глубоком кризисе и уже не отвечала потребностям государства.

Качественные, структурные кризисные явления затронули, как высшие государственные органы, так и центральные учреждения государственного управления.

К этому времени органы, составлявшие систему высших органов Российской империи - Сенат и Совет при высочайшем дворе (за исключением Святейшего Правительствующего Синода2), нуждались в реформировании.

К 1801 г., Правительствующий Сенат еще продолжал сохранять "значение первого и верховного установления среди всех прочих, подчиненных императору"3.

Но, изначальная универсальная компетенция, которой был наделен Сенат в сфере законодательства, управления и суда, с момента своего учреждения, привела к концу XVIII в. к его чрезмерной перегрузке делами самого различного характера и к удручающе медленной скорости их разрешения.

Это положение не смогли радикально улучшить меры предпринятые в начале царствования Павла I4 - учреждение трех временных департаментов и увеличение штата канцелярии Сената5.

Рассмотрение и разрешение законодательных и управленческих дел, не говоря уже о судебных, растягивалось на месяцы и годы.

Поэтому, деятельность Сената в конце XVIII - начале XIX вв. можно охарактеризовать, как полностью лишенную оперативности и динамизма.

Эта рутинность и медлительность деятельности Сената была, в том числе, одной из причин удаления императора Павла I, с юных лет отличавшегося импульсивностью и чрезмерной деятельностью, от сенатских дел, что в свою очередь привело к усилению власти генерал-прокурора Сената (основного докладчика у императора по сенатским делам), вплоть до почти полной зависимости от него Сената6.

Неповоротливость механизма Сената, проявившаяся уже со второй четверти XVIII в., привела к постепенной утрате им части законодательных и исполнительных функций, перешедших к различным органам (учреждениям) Верховному тайному совету (1726-1730), Кабинету министров е.и.в. (1730-1741), Конференции при высочайшем дворе (1756-1762), Императорскому совету (18.05 - 28.06.1762), Совету при высочайшем дворе (1769-1801); и все большей специализации Сената в качестве высшего судебного органа империи.

В части законосовещательных полномочий в царствование Екатерины II7 выдвинулся Совет при высочайшем дворе, который фактически стал высшим законосовещательным органом при императрице, но в царствование императора Павла I значение его резко упало8, вместе с объемом его законосовещательных полномочий. Он стал редко собираться и сосредоточил свою деятельность в основном на вопросах цензуры, торговли и промышленности.

Поэтому, к началу XIX в. Совет при высочайшем дворе сохранил свое значение высшего законосовещательного органа при императоре только номинально9.

Значительная часть законосовещательных полномочий и практически вся высшая исполнительная власть10 сосредоточились в условиях экстраординарного царствования Павла I в "неформальном" узком круге особо приближенных к императору, отдельных должностных лиц11 генерал-прокурор Сената, руководители первых трех коллегий (Адмиралтейской, Военной12 и Коллегии иностранных дел), министр коммерции, Государственный казначей, министр уделов, главный директор почт13, а так же управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в. канцелярии14 и военный губернатор Санкт-Петербурга (только в последние месяцы царствования Павла I и первые месяцы царствования Александра I).

Отличительной особенностью этих должностных лиц было право личного доклада императору, на аудиенциях у которого, вопросы центрального государственного управления вносились непосредственно на "высочайшее" утверждение, (а после утверждения отсылались в Сенат для опубликования и хранения). В этом и проявлялось в основном, собственно говоря, высшее государственное управление15.

К началу XIX в. усилий генерал-прокурора и отдельных должностных лиц приближенных к императору, в сфере высшего государственного управления, явно перестало хватать, в связи с отраслевым и технико-организационным усложнением труда по управлению государством.

Эти чиновники не могли заменить специального высшего административного органа.

Вся система высших государственных органов нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации.

При этом, насущной необходимостью было создание высшего административного органа при императоре - специализированной перемычки между императором и руководителями центральных учреждений государственного управления, призванного взять на себя функцию, так сказать, объединенного правительства, координирующего деятельность всех центральных учреждений государственного управления.

Как уже было отмечено выше, на рубеже XVIII-XIX вв. в кризисном положении находилась и система центральных учреждений государственного управления.

9 коллегий16, 2 учреждения, имевшие статус коллегий17, канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управление внутренними делами, юстицией и финансами, и около 14 других коллежских учреждений18, а также 10 центральных учреждений придворного управления19, подчиненных непосредственно императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.

Эти учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII века и еще продолжавшие действовать к 1801 году, по меткому замечанию советского историка государственных учреждений А.В. Чернова, "не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в XIX-XX вв."20. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием.