Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

• Название: Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
• Автор: Виталий Иванов
• Жанр: Публицистика
• Год: 2008
• ISBN: 5-91129-036-7

Книга Виталия Иванова посвящена федеративным и смежным реформам, проведенным в 2000-х гг., и сопутствовавшим им политическим мероприятиям федеральной власти. Она написана «на стыке» юриспруденции, политологии и истории. Автор подробно разбирает реформу Совета Федерации, «реформу Козака», «губернаторскую реформу» и пр., при этом делая обширные экскурсы в новейшую историю государственного устройства и политической системы России (1990-х гг.). Автор не скрывает, что руководствуется охранительским подходом и полемизирует с критиками путинской политики, приводя обширную аргументацию.

Для политиков, депутатов, государственных служащих, журналистов, преподавателей, студентов, аспирантов и соискателей, а также для всех, интересующихся проблематикой государственного строительства, политической историей и конституционным правом.

---

В июле 1991 г. был принят пакет законов РСФСР о преобразовании в республики четырех из пяти существовавших тогда автономных областей – Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской. С тех пор у нас есть только одна автономная область – Еврейская (ЕАО). После разделения Чечено-Ингушской Республики в 1991 – 1992 г. в России 21 республика.

Безусловно, крушение СССР в конце 1991 г. было катастрофой. Но он к тому времени был обречен. Если бы даже удалось подписать горбачевский договор, Союз все равно распался бы, пусть не в 1991– м, а пару лет спустя. При этом еще увлек бы за собой и Россию. В Татарстане, к примеру, некоторые политики до сих пор жалеют, что республика не стала субъектом «обновленного Союза». А то смог ла бы потом получить независимость наравне с Украиной, Казахстаном и пр. Кто не верит, что подобное было возможно, пусть перечитает документы и прессу того периода.

Однако, хотя республики не получили права на выход из состава России [6] , угроза того, что она разделит судьбу Союза или утратит некую часть своей территории, в начале 1990-х гг. оставалась вполне реальной. Федеральная власть была крайне слаба. Республики требовали привилегий, некоторые из них в своих конституциях провозгласили собственную международную правосубъектность, право на отделение, договорный характер своих отношений с Россией и пр. На это налагалась дискуссия о целесообразности создания «Русской республики», о «республиканизации» краев, областей и автономий, кое-где дело дошло и до практических шагов [7] . Как раз в этой связи нельзя не понимать, что многие шаги тогдашнего федерального руководства, которые воспринимались и до сих пор воспринимаются чуть ли не как подталкивание страны в пропасть, на самом деле позволили затормозить, а потом и вовсе остановить дезинтеграцию.

В 1992 г. был подписан Федеративный договор, наделивший края, области, города Москву и Санкт-Петербург, единственную оставшуюся автономную область и автономные округа статусом субъектов Российской Федерации (в нем отказались участвовать Татарстан и Чечено-Ингушетия). Регионы были поделены на три группы в зависимости от специальных статусов, дополнявших видовой статус субъектов Федерации: [8]

1 ) республики, поименованные «суверенными»;

2 ) края, области и города Москва и Санкт-Петербург (понятие «город федерального значения» было введено позже);

3 ) автономная область и автономные округа. У первой группы был максимальный объем компетенции, у второй меньше, у третьей еще меньше [9] . Но при этом крайне важно, что Россию из полуфедерации трансформировали в федерацию и республикам, старым субъектам Федерации выставили определенный противовес в виде новых.

Потом, правда, в 1994 – 1995-х гг. последовала серия «индивидуальных» внутрифедеральных договоров, которыми некоторые республики были наделены дополнительными правами. [10]

И Федеративный договор, и внутрифедеральные договоры 1994 – 1995 гг. совершенно заслуженно критиковались как с политических, так и с правовых позиций. Однако в конечном счете они оказались исторически оправданными. Национально-сепаратистские настроения в бывших автономиях постепенно улеглись (только в Чечне они все же вылились в криминально-террористический мятеж), республиканские лидеры удовлетворились привилегиями, и, когда федеральная власть стала понемногу укрепляться, разговор велся уже только об их сохранении и приумножении. О выходе республик из состава России более никто всерьез не упоминал.

Тем более что в 1993 г. через всенародное голосование [11] провели Конституцию, которая (если правильно ее толковать) задает основу централизованной модели федеративного устройства. В ней:

1 ) заявлено, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4),

2 ) установлен примат (верховенство) федерального права (ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15);

3 ) установлено прямое действие Конституции (ч. 1 ст. 15),

4 ) провозглашено единство правового пространства (ч. 2 ст. 4),

5 ) провозглашено единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8),

6 ) провозглашено единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5),

7 ) отдельно прописана единая система исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам ее совместного ведения с регионами (ч. 2 ст. 77).

Более того, по Конституции за всеми регионами закрепляется единый базовый видовой статус субъектов Федерации: они все равноправны в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и все равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Федеративный договор теперь действует в части, не противоречащей Конституции. Правда, тем же республикам все же предоставлены некоторые специальные права, дополняющие видовой статус субъектов Федерации (специальный статус). В частности, они могут называться «государствами» (ч. 2 ст. 5). Впрочем, республики как не были суверенными, так не являются и государствами, поскольку «несуверенное государство» есть нонсенс. Это положение уместно толковать всего лишь как дань историческому прошлому, как декларацию, не порождающую правовых последствий. [12]

Тогда же в 1993 г. была жестко пресечена попытка преобразовать Свердловскую область в так называемую Уральскую республику, что поставило крест на идее «республиканизации» (в дальнейшем она еще поднималась на щит, но в конкретные политические проекты не выливалась).

Затем, пусть медленно, но привилегии республик, добытые во времена «парада суверенитетов» и в первые годы российской независимости, начали девальвировать посредством предоставления аналогичных прав другим субъектам Федерации. Например, с 1993 г. главы краев, областей, автономной области, автономных округов стали избираться на прямых выборах. До этого так избираться могли лишь республиканские главы.

Главами здесь и далее в тексте называются высшие должностные лица и руководители исполнительной власти регионов (президенты, председатели правительств, губернаторы, главы администраций и т. д.), кроме тех случаев, когда речь идет о Президенте России (главе государства) и муниципальных руководителях (местных главах).

До марта 1990 г. фактическими руководителями регионов были первые секретари комитетов Компартии (областных, краевых, окружных; комитеты Компартии в автономных республиках, кстати, также назывались областными). Вторыми по значению были должности председателей Советов Министров (в автономных республиках) и исполнительных комитетов Советов народных депутатов (в остальных регионах). В автономных республиках Верховные

Советы возглавляли президиумы, у которых имелись председатели, у Советов народных депутатов президиумов не было, их работой руководили исполкомы.

В марте 1990 г. прошли первые (и последние) свободные выборы в Советы всех уровней. Тогда в обновленных Советах были учреждены должности председателей. Именно председатели Верховных Советов и Советов народных депутатов теперь объявлялись первыми лицами регионов (согласно принятому на XIX партийной конференции в 1988 г. решению). Поэтому первые секретари стали добиваться своего избрания спикерами. Обычно им это удавалось [13] . В некоторых случаях спикерами избирались представители «демократического движения».

С 1991 г. в республиках начали учреждать посты президентов. Пионером был Татарстан. 12 июня 1991 г., одновременно с выборами Президента РСФСР, несмотря на возражения российского руководства, там прошли прямые президентские выборы (безальтернативные), на которых избрался Минтимер Шаймиев, в 1989 – 1990 гг. занимавший пост первого секретаря Татарского обкома, а с 1990 г. возглавлявший Верховный Совет Татарии.

Кстати, в этот же день, правда, уже с согласия Центра, были избраны мэры Москвы и Ленинграда Гавриил Попов и Анатолий Собчак (надо иметь в виду, что эти города тогда не имели статуса субъектов Федерации).

После событий 19 – 21 августа 1991 г., обычно именуемых «путчем», Верховный Совет РСФСР, ссылаясь на чрезвычайные обстоятельства, учредил администрации краев, областей, автономной области и автономных округов, заменившие исполкомы Советов народных депутатов. Республики и Москву с Санкт-Петербургом (Ленинград был переименован в сентябре) эта реформа не затронула. Глав администраций в принципе предполагалось избирать на прямых выборах, но в качестве временной меры назначать и отрешать их было поручено Президенту (требовалось, правда, утверждение его решений соответствующими Советами). Ельцин и его команда решительно взялись за дело. Назначали как «заслуженных демократов», так и бывших советских и партийных функционеров, заявивших о своей лояльности. Председатели Советов к тому времени отошли на второй план, а первые секретари и вовсе вывелись после приостановления, а затем прекращения деятельности Компартии на территории РСФСР.