Татьяна Михалева - Европейское право

• Название: Европейское право
• Автор: Татьяна Михалева
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2015
• ISBN: 978-985-7103-55-3

В настоящем пособии исследуется история становления и развития уникального интеграционного объединения – Европейского союза, его правовая природа, институциональная и правовая система, специфика компетенции и правотворческого процесса. Внимание уделено реализации общей внешней политики и политики безопасности Европейского союза, а также правовому регулированию внутреннего рынка и пространства свободы, безопасности и правосудия в Европейском союзе.

При подготовке пособия использовалась зарубежная доктрина, правоприменительная практика Суда Европейского союза.

Для студентов специальностей «Юриспруденция» и «Международное право», аспирантов, преподавателей, научных работников, специалистов в области европейской интеграции и всех заинтересованных читателей.

---

2.4.2 Функции

Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора возложили на Совет ЕС четыре функции (параграф 1 ст. 16 Договора о ЕС).

а) Законодательная функция[40].

Как отмечалось выше, Совет ЕС наряду с Европарламентом являются ключевыми институтами законодательной власти в ЕС. Вместе с тем именно Совет ЕС сохраняет за собой некоторое преимущество в законодательном процессе (в отличие от Европарламента Совет ЕС обладает правом абсолютного вето на законопроекты по всем вопросам). Формы участия Совета ЕС в законодательном процессе:

– Совет ЕС принимает решения совместно с Парламентом по предложению Комиссии;

– Совет ЕС единолично принимает решения после консультаций с Европарламентом;

– Совет ЕС единолично принимает решения после их одобрения Европарламентом;

– Совет ЕС одобряет решения, требующие его одобрения при их принятии единолично Европарламентом.

Совет ЕС наделен правом законодательной инициативы. В соответствии со ст. 241 Договора о функционировании ЕС Совет ЕС вправе требовать от Комиссии проведения необходимых исследований для реализации общих целей и разработки соответствующих предложений по интересующим вопросам.

Согласно ст. 48 Договора о ЕС Совет ЕС играет значительную роль при внесении изменений в учредительные договоры ЕС. Именно через Совет ЕС Европарламент и Комиссия передают в Европейский совет проекты изменений для рассмотрения в рамках Конвента.

б) Бюджетная функция.

Как отмечалось выше, утверждение бюджета ЕС требует принятия совместного решения Европарламентом и Советом ЕС. Совет утверждает многолетний финансовый рамочный план после одобрения Европейского парламента. По рекомендации Совета ЕС Европарламент утверждает исполнение бюджета Комиссией.

в) Функция определения политики.

г) Координационная функция.

Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета ЕС как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т. д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика ЕС в соответствующих областях.

Круг полномочий Совета ЕС в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработку общей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 ст. 26 Договора о ЕС); утверждение главных ориентиров экономической политики государств – членов ЕС и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (ст. 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (ст. 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (ст. 45 Договора о ЕС) и т. д.

С некоторыми оговорками к полномочиям Совета ЕС в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (ст. 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала гражданской службы и других специализированных трибуналов); применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей ЕС (параграф 3 ст. 7 Договора о ЕС) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (ст. 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.

2.4.3 Принятие решений

Общим правилом принятия решений в Совете ЕС является квалифицированное большинство. Лиссабонский договор 2007 г сделал новый шаг в сторону сокращения количества вопросов, применительно к которым Совет ЕС обязан постановлять единогласно. Подобная реформа была необходима для более эффективного функционирования ЕС, поскольку предоставление каждому из государств – членов ЕС права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняло процесс принятия решений на европейском уровне и фактически могло парализовать его. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет ЕС принимает решения простым большинством (15 из 28 министров).

2.5 Комиссия Европейского союза

2.5.1 Значение, состав и порядок формирования

Комиссия – институт ЕС, сходный по многим признакам с правительствами государств. Среди институтов ЕС Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых, «хранителя» ЕС и его правовой системы, во-вторых, «мотора» дальнейшего развития интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании и во исполнение учредительных документов и законодательства ЕС[41].

В текстах учредительных документов ЕС термин «Комиссия» употребляется исключительно для обозначения коллегии комиссаров. В широком понимании, в частности, в сообщениях средств массовой информации под «Комиссией» понимают весь административный аппарат, который включает около 33 тыс. европейских гражданских служащих, занятых в работе генеральных директоратов и служб[42].

Количественный состав. До недавнего времени в состав Комиссии входили 20 еврокомиссаров, причем 10 из них выдвигались крупнейшими государствами (Великобритания, Германия, Испания, Италия, Франция, каждому государству-по два места), а 10 мест отводились остальным странам – участницам ЕС (каждой – по одному месту). Согласно договору Ниццы была предпринята реформа количественного состава Комиссии, и число членов Комиссии возросло до 27 представителей – по одному от каждого государства – участника ЕС. При разработке Конституции ЕС 2004 г. были высказаны предложения сделать состав Комиссии более компактным в целях более эффективной организации работы данного института.

Лиссабонский договор также предусматривал сокращение количества еврокомиссаров до 34. Согласно положениям Лиссабонского договора общее число членов Комиссии с 1 ноября 2014 г. должно составлять 2/3 от количества государств-членов (19 человек для ЕС в составе 28 стран), включая Председателя Комиссии и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. При этом между государствами-членами должна производиться строго равноправная ротация в отношении присутствия их граждан в Комиссии (в порядке, установленном Европейским советом). Вместе с тем Лиссабонский договор сохранил за Европейским советом право поступить иначе (т. е. назначить большее количество еврокомиссаров), при условии что указанное решение будет принято единогласно Европейским советом, т. е. с согласия всех государств-членов. До 1 ноября 2014 года Лиссабонский договор 2007 г. устанавливал переходный период, в течение которого Комиссия должна была формироваться в составе 28 человек (включая Председателя и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности) – по одному от каждого государства – участника ЕС, каждого кандидата рекомендует правительство его страны.

Включение указанной оговорки и переходного периода в текст Лиссабонского договора 2007 г. было обусловлено нежеланием некоторых государств-членов расставаться с традиционной возможностью назначать «своего» еврокомиссара и возникшими в этой связи сложностями с ратификацией Европейской конституции 2004 г. и Лиссабонского договора 2007 г. В частности, безоговорочное сокращение численности еврокомиссаров стало одной из причин провала референдума по вопросу ратификации Лиссабонского договора в Ирландии в 2008 году. В ходе проведения повторного референдума в Ирландии в 2009 году политическими лидерами государств – участников ЕС было обещано, что данное решение будет принято.

В ноябре 2009 г. состав Комиссии был сформирован в количестве 27 человек в соответствии с положениями Ниццкого договора. В силу ст. 5 Протокола о переходных положениях указанная комиссия сохранила свои полномочия после вступления в силу Лиссабонского договора (1 декабря 2009 года). В ноябре 2014 года к работе приступил новый состав Комиссии в составе 28 человек во главе с Жаном-Клодом Юнкером.