Ольга Борзунова - Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты

• Название: Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты
• Автор: Ольга Борзунова
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1058-9

Налоговый кодекс Российской Федерации применяется уже более 10 лет. Каковы результаты его реализации, и куда движутся изменения – вопросы, которые задают себе многие ученые и практики. У НК РФ особое место. Это единственный кодекс, который читают и экономисты, и юристы, маститые ученые и предприниматели. Также и ругают его почти все.

В монографии сделана попытка ответить на вопросы: почему именно кодифицированный акт регулирует налоговые отношения. Какой у него особый правовой статус, чем он выделяется среди иных форм права?

Книга рассчитана на ученых-юристов, студентов и преподавателей, государственных служащих, а также всех тех, кого интересует развитие налогового права в России.

---

Весьма полезным для России может оказаться опыт кодификации законодательства ряда стран с развитой рыночной экономикой, например Франции. Содержание кодификации во Франции во многом отличается от привычной для российской доктрины и практики кодификации. Известно, что во Франции наряду с традиционно понимаемой кодификацией большое распространение получила кодификация в широком смысле, так называемая административная или методическая кодификация, результатом которой является, по существу, создание систематизированного сборника нормативных актов[87].

Анализируя ситуацию, специалист по французскому праву А.Н. Пилипенко отмечает, что во Франции отсутствует официально утвержденный классификатор французского законодательства. Задачи государства в систематизации законодательства сводятся к его кодификации и организационно-координационной деятельности в сфере правовой информатики. Интенсивная и регулярная работа по систематизации законодательства во Франции начинается, по существу, в послевоенные годы. К концу 40-х гг. обнаружилось, что количество нормативных актов достигло такой величины, что пользоваться нормативным материалом стало крайне затруднительно. В стране продолжало действовать множество актов, принятых еще до революции 1789 г. (королевские ордонансы, эдикты, декларации), нормативных актов, принятых в послереволюционные годы, а также изданных за время существования двух империй и трех республик. Действовал ряд нормативных актов, принятых коллаборационистским правительством Виши[88].

В этой ситуации организацию работы по систематизации французского законодательства взяла на себя исполнительная власть. Правительственным декретом от 10 мая 1948 г. № 48-800 в стране была учреждена Высшая комиссия по проведению кодификации и упрощению законов и нормативных актов исполнительной власти (в официальных документах и литературе чаще называемая Высшей комиссией по кодификации (или предкодификации)). Комиссия действует при премьер-министре и включает в себя членов парламента, высших государственных чиновников, председателя Генерального совета и мэра. Председательствует на ее заседаниях председатель внутренней секции Государственного совета. Комиссия по кодификации не наделяется полномочиями по утверждению проектов кодексов, она является совещательным органом правительства по систематизации законодательства. В своей работе она тесным образом связана с Генеральным секретариатом правительства. Это дает ей возможность контролировать ход работы по кодификации и воздействовать на центральные ведомства, занимающиеся конкретной подготовкой кодексов. Их подготовка возлагается на те ведомства, характеру деятельности которых наиболее соответствует та сфера регулирования, к которой имеет отношение создаваемый кодекс. Если в подготовке проекта кодекса «заинтересованы» несколько ведомств, то одному из них поручается возглавить кодификационную работу. Сама Комиссия непосредственной разработкой кодексов не занимается.

В министерстве, на которое возложена подготовка проекта кодекса, создается комиссия под председательством генерального инспектора правительства. В ее состав входят представители структурных подразделений министерства, а также член Государственного совета, специализирующийся по проблемам, имеющим отношение к содержанию кодекса.

Работа над проектом кодекса включает следующие этапы: 1) отбор и анализ нормативных актов, которые должны лечь в его основу; 2) подготовка проекта плана кодекса и 3) подготовка проекта текста кодекса. Составляется график работы комиссии, за соблюдением которого следит генеральный докладчик Высшей комиссии по кодификации. Разработка проекта текста кодекса проводится только после утверждения проекта плана кодекса Комиссией по кодификации[89].

Подготовленные проекты кодексов обсуждаются на заседании Высшей комиссии по кодификации. С сообщением о проекте выступает специально назначенный для этого докладчик из числа специалистов данной области права. В роли докладчика может выступать также один из членов Высшей комиссии по кодификации. В том же порядке организуется работа при проведении «административной кодификации». Для пересмотра классических кодексов (так называют во Франции наполеоновские кодексы) создаются особые комиссии при Министерстве юстиции[90].

* * *

Особенность кодификации «по-российски» заключается в исторически сложившейся традиции конструирования такой модели кодификации, когда в ткань правовой материи вплетаются нормативные обобщения, правовые принципы регулирования, которые кладутся затем в основу построения того или иного блока законодательства. Кодификация дает прочный каркас, на котором держится вся правовая материя той или иной отрасли либо массива законодательства. Такой концептуальный подход к кодификации выкристаллизовывался годами. Отказываться от такого завоевания теории права и отечественной законотворческой практики и переходить на такие формы совершенствования законодательства, которые основываются исключительно на соображениях практической целесообразности, было бы не совсем правильным. Вместе с тем для реализации вполне конкретных целей упорядочения правовой регламентации учет французского опыта кодификации мог бы сыграть позитивную роль.

Процесс развития кодификации – процесс диалектический, сложный. В ряде случаев некоторые положительные тенденции в нем в силу тех или иных причин реализуются не так быстро и последовательно, как этого хотелось бы; иные же, не очень желательные, наоборот, получают распространение. И здесь, помимо прочего, немаловажную роль призваны сыграть научные исследования, нацеленные на поиск и обоснование оптимальных моделей кодификационных актов, определение тенденций развития основных форм кодификации, – исследования, в конечном счете способствующие распространению, развитию наиболее «жизнеспособных», социально полезных форм кодификации.

С развитием правовой системы под влиянием тех или иных факторов возникают новые формы кодификации. Например, с развитием новых форм саморегуляции появляются кодексы, которые «выходят» за рамки традиционных кодексов. Это – корпоративные кодексы по профессиям (например, Профессиональный кодекс нотариусов Москвы, Кодекс этики профессионального участника рынка ценных бумаг и др.), кодексы, принятые ассоциациями банков, производителей и т. п., международными экономическими структурами[91]. Действуют также Кодекс врачебной этики РФ (одобрен Всероссийским Пироговским съездом врачей, 1997 г.), Этический кодекс медицинской сестры России (принят Российской ассоциацией медицинских сестер, 1997 г.).

Как уже говорилось, в настоящее время базовые, фундаментальные кодификационные законы приняты в основных отраслях значительно обновленной системы законодательства. Однако задачи кодификации законодательства не исчерпываются созданием лишь системообразующих кодификационных актов в той или иной отрасли законодательства: издание таких актов по большей части следует рассматривать как этап на пути решения проблемы повышения степени кодифицированности российского законодательства. Известно, что по уровню кодифицированности законодательства Россия уступает, например, таким развитым странам, как США и Франция, где этот уровень весьма высок. Определяя перспективы совершенствования правовой системы России, уже сегодня нужно оценивать нынешнюю кодификационную практику. Важно выделить основные направления кодификационной деятельности в русле современных тенденций развития права.

В связи со сказанным большое значение приобретает расширение систематического изучения кодификационных законов в действии, анализ социальных последствий их принятия, соотношения с другими актами законодательства и выработка на этой основе различных рекомендаций для наиболее эффективного воздействия кодификационных законов на общественную практику. Такие исследования позволяют выявлять реальные потребности общества в правовом регулировании, своевременно обнаруживать устаревшие и малоэффективные нормы. Существенную роль здесь может сыграть организация системы мониторинга, которая должна действовать в постоянном режиме. Рассматривая мониторинг как важнейшее условие повышения качества законодательства и практики его применения, Совет Федерации РФ выступает за необходимость решения задач системной организации мониторинга на всех уровнях нормотворчества в целях накопления аналитического материала об эффективности принятых законов, а также нормативного закрепления индикаторов оценки эффективности действующих нормативных правовых актов[92]. В Государственной Думе осуществляется уникальный проект – мониторинг введения в действие УПК РФ. Он проводится с целью разъяснить суть отдельных положений и идеологию УПК РФ в целом, а также сделать толкование отдельных норм, заложенных в Кодексе, адекватным для всех участников уголовного судопроизводства[93].