Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

• Название: Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
• Автор: Сборник статей
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1083-1

Сборник статей, посвященных исследованию правового статуса государственных корпораций, продолжает серию публикаций в сфере конституционной экономики. Ответственный редактор сборника – руководитель Лаборатории конституционной экономики ГУ «Высшая школа экономики» Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, в числе авторов – генеральный директор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» доктор юридических наук A.B. Турбанов, специалисты в области административного права – A.B. Винницкий и Э.В. Талапина, гражданского и предпринимательского права – Д.В. Пятков, А.Я. Курбатов, В.В. Бондаренко, В.П. Мозолин, В.В. Долинская, в области конституционного и финансового права – H.A. Шевелева, в области экономического анализа права – В.В. Кесслер (юридический факультет Гумбольдского университета, г. Берлин) и другие авторы.

Данные о госкорпорациях как правовом явлении, полученные совместными усилиями специалистов в области административного, гражданского права, экономического анализа права, обобщаются на основе применения методов конституционной экономики – нового научно-практического направления, образовавшегося на стыке конституционного права и экономики.

Авторов объединяют выводы о том, что вопрос, надо ли сохранять госкорпорации как самостоятельную организационно-правовую форму, необходимо решать не только исходя из внутренней логики гражданского права, но и руководствуясь положениями конституционного права. Межотраслевой юридико-экономический анализ проблем госкорпораций позволяет обосновать следующий вывод: система юридических лиц должна быть подвергнута корректировке путем признания в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц публичного права.

---

Для того чтобы отделение прав контроля от прав на доход тем не менее было экономически выгодно, необходимо компенсировать возникающие из-за этого отделения потери эффективности. Такую компенсацию позволяют суррогаты прав собственности. Суррогатами прав собственности называются все факторы, которые способны создать подобные стимулы как собственность на ресурс и целью которых является уменьшение асимметрии интересов между различными владельцами прав[76]. К ним принадлежат, прежде всего, механизмы контроля, которые зависят от организационной формы.

Эффективность конкретной организационной формы в данном экономическом окружении, следовательно, зависит, в частности, от распределения прав собственности, а также, при размывании прав собственности, от наличия суррогатов прав собственности.

Распределение прав собственности

Как можно оценить распределение прав собственности в случае ГК? Как уже упоминалось во введении, распределение прав собственности на предприятие устанавливается совокупностью к нему применимых правил. Поскольку ГК, в отличие от других юридических лиц, в учредительных документах не нуждаются (п. 3 ст. 7.1 Закона об НКО), распределение здесь в первую очередь зависит от законов, принятых для их создания. Поскольку каждая ГК создается на основе единоличного закона и соответствующие законы в отношении к распределению прав собственности частично различаются, данная статья ограничивается в качестве примера анализом ГК «Ростехнологии».

Объект исследования

Перед проведением анализа распределения прав собственности необходимо уточнить, каким видом предприятия является ГК «Ростехнологии».

Согласно п. 1 ст. 7.1 Закона об НКО ГК является не имеющей членства некоммерческой организацией, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Пункт 1 ст. 7.1 Закона об НКО устанавливает, что каждая ГК создается на основании федерального закона, который согласно п. 3 ст. 7.1 Закона об НКО устанавливает особенности правового положения соответствующей ГК.

Целью деятельности ГК согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»»[77] (далее – Закон о ГК РТ) является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс. Согласно п. 2 ст. 3 Закона о ГК РТ Ростехнологии вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения этой цели.

Положение об имуществе ГК содержится в п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ. Оно формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации (передаваемого при создании ГК), дальнейших регулярных и единовременных поступлений, решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также федерального и иного имущества, передаваемого ГК в ходе осуществления ее деятельности. Дополнительными источниками имущества названы доходы, получаемые ГК от использования своего имущества и осуществляемой деятельности, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, а также «другие законные поступления».

Согласно п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ все из данных источников приобретенное имущество является собственностью ГК. Это имущество является целевым (п. 3 ст. 5 Закона о ГК РТ). Оно подлежит также, как прибыль, полученная в результате деятельности ГК (п. 2 ст. 3 Закона о ГК РТ), направлению исключительно на достижение законной цели ее деятельности. Согласно п. 3 ст. 4 Закона о ГК РТ на ГК не распространяется действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»[78], т. е. ГК не может быть признана банкротом.

Участвующие актеры

Для анализа распределения прав собственности также необходимо идентифицировать участвующих актеров, т. е. всех возможных владельцев прав собственности. Все основные положения о значимых лицах в случае ГК «Ростехнологии» находятся в Законе о ГК РТ. К ним принадлежат генеральный директор, правление и наблюдательный совет (органы ГК), а также Президент РФ и Правительство РФ.

Генеральный директор является единоличным исполнительным органом и осуществляет руководство текущей деятельностью ГК (ст. 15 Закона о ГК РТ). Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Он может иметь пять заместителей, которых сам назначает на должность и освобождает от должности по согласованию с наблюдательным советом.

Правление является коллегиальным исполнительным органом ГК и состоит из 11 членов (ст. 13 Закона о ГК РТ). Генеральный директор и его заместители являются членами правления по должности. Остальные члены назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом по представлению генерального директора. Генеральный директор руководит деятельностью правления.

Наблюдательный совет является высшим органом управления ГК и состоит из девяти членов (ст. 11 Закона о ГК РТ). В него входят четыре представителя Президента РФ, четыре представителя Правительства РФ и генеральный директор ГК, являющийся членом по должности. Все члены наблюдательного совета назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Все члены, за исключением генерального директора, работают в ГК не на постоянной основе и вправе совмещать свое членство в наблюдательном совете с замещением государственной должности.

Этих актеров можно подразделить на две группы с потенциально различными интересами: представителей государства и представителей ГК. При этом генеральный директор и правление представляют менеджмент ГК, в то время как наблюдательный совет, Президент РФ и Правительство РФ представляют государство как учредителя ГК. Классификация наблюдательного совета как представителя государства при этом основана на том, что он, несмотря на его формальное положение высшего органа ГК, на основе его персонального состава и его функции как контролера менеджмента предназначен служить интересам государства как учредителя. Интересным для вопроса потенциала эффективности был бы также анализ третьей группы: менеджеров отдельных ГК переданных предприятий. Тем не менее она здесь не рассматривается, поскольку ее члены не имеют прав собственности на ГК как таковую.

В дальнейшем следует анализ распределения прав собственности между упомянутыми актерами, причем права контроля и права на доход рассматриваются отдельно.

Права контроля

К правам контроля относятся право на определение деятельности корпорации (usus) и право на изменение корпорации (abusus).

Распределение прав контроля, согласно соответствующим законным положениям, приведено в таблице.

В отношении прав контроля, таким образом, можно сказать следующее.

Существенная часть полномочий на определение действий корпорации находится в руках генерального директора. Генеральная клаузула компетенции ч. 12 ст. 16 Закона о ГК РТ, согласно которой генеральный директор вправе принимать решения по всем вопросам деятельности ГК, за исключением вопросов, отнесенных к полномочиям наблюдательного совета и правления, предоставляет ему значительную свободу действий. Так, объем его правомочий по распоряжению имуществом можно разграничить при их сопоставлении с правомочиями остальных органов ГК.

Правление в соответствии с его законодательной концепцией не способно и не предназначено ограничивать права генерального директора, так как оно имеет поддерживающую функцию и генеральный директор, согласно п. 1 ст. 13 Закона о ГК РТ, руководит его деятельностью. Полномочия правления носят преимущественно вспомогательный или подготовительный характер, в его компетенцию входит, в частности, подготовка предложений и планов для разных областей деятельности ГК, которые подлежат утверждению наблюдательным советом. Все члены правления находятся в непосредственной зависимости от генерального директора, так как он не только сам является членом правления, но и его пять заместителей, которых он назначает на должность и освобождает от должности. Кроме того, остальные члены правления назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом по представлению генерального директора. Следовательно, в связи со структурой правление может считаться удлиненной рукой генерального директора.

Полномочия наблюдательного совета ограничиваются основополагающими вопросами деятельности ГК. Так, полномочия наблюдательного совета на утверждение направлений деятельности ГК на очередной год, годового отчета, финансового плана доходов и расходов, направлений использования прибыли, а также показателей деятельности способны создать лишь рамки деятельности ГК, в пределах которых генеральный директор может действовать свободно. Наблюдательный совет, однако, владеет дальнейшими полномочиями, которые дают ему возможность непосредственного влияния на управление деятельностью ГК. Особенно важно при этом право на принятие решений о заключении сделок с имуществом, балансовая стоимость которого составляет 1 % и более балансовой стоимости активов ГК. Этим положением однозначно установлено, какие решения генеральный директор не имеет права принимать самостоятельно. Дальнейшие возможности оказания влияния предоставляют права участия в принятии решения о создании холдинговых компаний и об отчуждении акций организаций, принадлежащих ГК. Право на принятие решений по принципиальным вопросам деятельности наиболее значимых организаций ГК дает наблюдательному совету дополнительные возможности воздействия; расплывчатая формулировка соответствующего положения оставляет, однако, использование данного полномочия на усмотрение наблюдательного совета.