Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

• Название: Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
• Автор: Сборник статей
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1083-1

Сборник статей, посвященных исследованию правового статуса государственных корпораций, продолжает серию публикаций в сфере конституционной экономики. Ответственный редактор сборника – руководитель Лаборатории конституционной экономики ГУ «Высшая школа экономики» Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, в числе авторов – генеральный директор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» доктор юридических наук A.B. Турбанов, специалисты в области административного права – A.B. Винницкий и Э.В. Талапина, гражданского и предпринимательского права – Д.В. Пятков, А.Я. Курбатов, В.В. Бондаренко, В.П. Мозолин, В.В. Долинская, в области конституционного и финансового права – H.A. Шевелева, в области экономического анализа права – В.В. Кесслер (юридический факультет Гумбольдского университета, г. Берлин) и другие авторы.

Данные о госкорпорациях как правовом явлении, полученные совместными усилиями специалистов в области административного, гражданского права, экономического анализа права, обобщаются на основе применения методов конституционной экономики – нового научно-практического направления, образовавшегося на стыке конституционного права и экономики.

Авторов объединяют выводы о том, что вопрос, надо ли сохранять госкорпорации как самостоятельную организационно-правовую форму, необходимо решать не только исходя из внутренней логики гражданского права, но и руководствуясь положениями конституционного права. Межотраслевой юридико-экономический анализ проблем госкорпораций позволяет обосновать следующий вывод: система юридических лиц должна быть подвергнута корректировке путем признания в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц публичного права.

---

Полномочия наблюдательного совета ограничиваются основополагающими вопросами деятельности ГК. Так, полномочия наблюдательного совета на утверждение направлений деятельности ГК на очередной год, годового отчета, финансового плана доходов и расходов, направлений использования прибыли, а также показателей деятельности способны создать лишь рамки деятельности ГК, в пределах которых генеральный директор может действовать свободно. Наблюдательный совет, однако, владеет дальнейшими полномочиями, которые дают ему возможность непосредственного влияния на управление деятельностью ГК. Особенно важно при этом право на принятие решений о заключении сделок с имуществом, балансовая стоимость которого составляет 1 % и более балансовой стоимости активов ГК. Этим положением однозначно установлено, какие решения генеральный директор не имеет права принимать самостоятельно. Дальнейшие возможности оказания влияния предоставляют права участия в принятии решения о создании холдинговых компаний и об отчуждении акций организаций, принадлежащих ГК. Право на принятие решений по принципиальным вопросам деятельности наиболее значимых организаций ГК дает наблюдательному совету дополнительные возможности воздействия; расплывчатая формулировка соответствующего положения оставляет, однако, использование данного полномочия на усмотрение наблюдательного совета.

Другая возможность ограничения власти генерального директора следует из п. 2 ст. 12 Закона о ГК РТ, согласно которой наблюдательный совет по решению Президента РФ может рассматривать вопросы деятельности ГК, не упомянутые в Законе о ГК РТ. Предоставляя наблюдательному совету дополнительные полномочия, Президент способен сократить права генерального директора. Эта возможность была использована Указом № 1052[79].

Президент РФ имеет различные возможности влияния на деятельность ГК как в вопросах деловой активности, так и в отношении кадровых вопросов. Наряду с упомянутой возможностью предоставления наблюдательному совету дополнительных полномочий необходимо подчеркнуть право Президента определять (без участия Государственной Думы) дополнительные полномочия ГК (п. 2 ст. 7 Закона о ГК РТ). Эта возможность также была использована Указом № 1052. Самые значимые полномочия Президент имеет в кадровых вопросах, так как он назначает на должность не только генерального директора, но и членов наблюдательного совета (который назначает на должность членов правления), и таким образом определяет полный состав руководства.

Правительство РФ определяет согласно п. 1 ст. 19 Закона о ГК РТ состав имущественного взноса и таким образом оказывает влияние на образование имущества ГК. После исполнения взноса у Правительства остается только возможность участия в принятии решений о создании холдинговых компаний в оборонно-промышленном комплексе и о программе отчуждения акций организаций, принадлежащих ГК. Других полномочий, классифицируемых как права контроля, Правительство не имеет.

Дополнительные ограничения полномочий генерального директора теоретически следуют из законной цели деятельности ГК, так как ГК вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению данной цели (п. 2 ст. 3 Закона о ГК РТ). Вследствие расплывчатой формулировки цели деятельности, однако, трудно представить предпринимательскую деятельность, противоречащую этой цели.

Права на доход

Наряду с правом на присвоение доходов или обязанности нести убытки (ususfructus) к правам на доход относится право на отчуждение корпорации на присвоение полученной выручки.

Согласно п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ имущество ГК преимущественно формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых от использования этого имущества, и дальнейших регулярных или единовременных поступлений (взносов). Следовательно, оно образуется полностью из государственных средств. Состав имущественного взноса определяется Правительством РФ и осуществляется на основании Указа Президента РФ. Таким образом, ГК «Ростехнологии» были переданы государственные доли 443 предприятий[80]. Согласно п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ они являются собственностью ГК. Поскольку ГК не имеет ни участников, ни акционеров (а лишь государство в роли учредителя), возникают вопросы: кому полагаются доходы? кто обязан нести возможные убытки?

В отношении доходов п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ установлено, что доходы, получаемые от использования имущества, относятся к имуществу ГК. Согласно ч. 4 ст. 14 Закона о ГК РТ правление подготавливает предложения о направлениях использования прибыли, которые утверждаются наблюдательным советом (ч. 15 п. 1 ст. 12 Закона о ГК РТ). В пределах данных направлений генеральный директор вправе определять конкретное использование прибыли на основе генеральной клаузулы ч. 12 ст. 16 Закона о ГК РТ. Свобода решения упомянутых органов ограничивается п. 2 ст. 3 Закона о ГК РТ, согласно которой прибыль ГК подлежит направлению исключительно на достижение ее законной цели, причем ввиду расплывчатой формулировки этой цели данное ограничение не является особенно строгим.

Выплата дивидендов и распределение прибыли, однако, исключены, так как ГК, с одной стороны, не имеет ни участников, ни акционеров, которым она могла бы выплатить дивиденды, и, с другой стороны, изъятие и направление прибыли в федеральный бюджет не предусмотрено. Следовательно, в данной ситуации ни один из участвующих актеров не имеет право на присвоение доходов или на передачу доходов третьим лицам.

Кто несет возможные убытки? Единственное положение об ответственности содержит п. 2 ст. 5 Закона о ГК РТ, согласно которой ГК не отвечает по обязательствам Российской Федерации и Российская Федерация не отвечает по обязательствам ГК. ГК отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом. Ответственность органов за убытки, причиненные их виновными действиями либо бездействием, в законе не предусмотрена (в противоположность акционерному обществу, где ответственность органов предусмотрена в ст. 71 Федерального закона «Об акционерных обществах»). Поскольку положения об ответственности отсутствуют, а также на основе факта, что ГК не имеет ни участников, ни акционеров, обязанность нести убытки так же, как право на присвоение прибыли, не закреплено ни за одним участником.

Наконец, ставится вопрос: за кем закреплено право на отчуждение корпорации и на присвоение полученной выручки? Реорганизация и ликвидация ГК урегулированы ст. 18 Закона о ГК РТ. Согласно п. 1 ст. 18 Закона о ГК РТ ГК может быть реорганизована или ликвидирована на основании федерального закона, который должен определять порядок использования имущества ГК после ее ликвидации. Согласно п. 2 ст. 18 Закона о ГК РТ имущество ГК при ее ликвидации поступает в федеральную собственность. Право на реорганизацию и ликвидацию, таким образом, однозначно закреплено за государством.

Право на отчуждение ГК как таковой немыслимо, поскольку только государство может выступать учредителем ГК, а собственник не предусмотрен. Отчуждение отдельных принадлежащих ГК предприятий на основе генеральной клаузулы ч. 12 ст. 16 Закона о ГК РТ в принципе относится к полномочиям генерального директора. Его полномочия, однако, ограничены правом наблюдательного совета на принятие решений о заключении сделок с имуществом, балансовая стоимость которого составляет 1 % и более балансовой стоимости активов ГК. Помимо того, Указом № 1052 предусмотрена программа отчуждения акций организаций, принадлежащих ГК, которая утверждается наблюдательным советом по согласованию с Правительством РФ. Следовательно, решение об отчуждении отдельных предприятий находится преимущественно в руках наблюдательного совета при участии Правительства РФ. О праве на присвоение выручки от отчуждения можно повторить указанное в отношении прибыли; здесь изъятие или распределение также не предусмотрено. Выручка от отчуждения, таким образом, остается в имуществе ГК и подлежит направлению исключительно на достижение ее законной цели.

Последствия распределения

Распределение прав контроля и прав на доход можно резюмировать на основании изложенного следующим образом.

Преобладающая часть прав контроля, т. е. прав управления деятельностью ГК, закреплена за генеральным директором. Они ограничены лишь полномочиями наблюдательного совета, причем Президент РФ имеет право расширить полномочия наблюдательного совета. Право на присвоение доходов так, же как обязанность нести убытки, не закреплено ни за одним участником, в то время как право на реорганизацию и ликвидацию закреплено за государством. Право на отчуждение отдельных принадлежащих ГК предприятий разделено между наблюдательным советом и Правительством РФ, причем правом на присвоение выручки от отчуждения никто не обладает.